第三，表决法案应当以逐条表决为常规，整个法案一次表决为例外。因为有的代表可能对法案中的个别条款或者少数条款不同意，如果对整个法案进行一次性整体表决，就很难恰当地反映这部分代表对法案的意见。在技术上，每个条款是否通过，可以适用法案表决的计票规则，对于未获通过条款的处理，一可以及时修改后再及时付诸表决，二可以在不影响法案框架和主要内容、原则及目的的情况下，去掉该条款。如果“一”和“二”都行不通，则该法案视为未通过，除非全体成员再次就整个法案进行投票，并有大多数代表赞同通过法案。
五、立法内容的民主化
立法不仅应当在程序上实现民主化，而且应当在内容上做到民主化。按照程序正义理论来看，立法程序的民主化与立法内容的民主化相比，前者显得更为重要。因为合理而公正的程序是区别健全的民主制度与偏执的群众专政的分水岭。“民主的真正价值不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。在众口难调的状况下，程序可以实现和保障理性。” 这种理论在认知和解决许多法律问题上无疑具有相当的合理性，但是，如果片面地或者过分地强调程序正义，忽视了实质正义，是否也会面临千百年来人类在形式（程序）正义与实质正义之争问题上的困境？
笔者认为，无论怎样弘扬程序正义的重要性，也须臾不可忘却实质正义的法治价值。民主不仅是程序问题，而且也是权利和权力问题，是由程序规范和保障的权利和权力。立法内容的民主化，正是关注立法过程中以民主化为尺度的实质正义。
（一）立法目的的民主化
立法目的是立法的价值取向和立法者追求的目标，即通过法律的调整、规范和控制所要达到的目的。在立法过程中，立法目的的功能和意义在于：为立法者指引方向，为解决立法观点的分歧和形成一致意见提供依据，为评判立法质量提供标准，为解读法律文字提供指南。 翻开人类立法发展的历史，我们可以看到立法目的演变的总的轮廓，即它经历了由野蛮到文明、由人治到法治、由专制到民主的发展历程。其间，尽管各种文化和国度的立法发展在速度、力度、范式、特点、规模等方面不尽一致，发展水平也参差不齐，但是，民主、自由、人权和法治已经成为当代立法发展的必然趋势，这是不以人们意志为转移的历史潮流。
立法目的的民主化，一方面要求一个国家或者一种文化的立法应当以民主化为取向，在宪法精神、政体结构、国家权力关系、立法体制、立法价值取向等方面均应当有所体现；另一方面，立法目的的民主化通常体现为一项立法的宗旨或者称为“目的条款”的内容之中。例如《中华人民共和国立法法》第一条规定：为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。也有的不直接以立法的“目的条款”来表现，而是体现在立法精神之中，即将民主原则贯穿于整个法律之中。正如毛泽东在评价中国1954年宪法时指出的“人民民主的原则贯串在我们整个宪法中”。 立法目的的民主化具有指引、评价、约束立法的功能，因此，实现立法内容的民主化，首先应当保证立法的民主化目的。当然，立法目的的民主化不是要搞立法的“大民主”，搞无政府主义的极端民主化，而是要在民主与法治相统一、自由与秩序相一致的基础上，实现立法的民主化。
（二）以立法保障公民的权利
民主不是抽象的，而是具体的。民主的具体化，在权利领域就是它通过法定权利和自由同公民个人紧密联结在一起，使抽象的民主精神、民主原则、民主制度、民主程序在权利这个联结点上得到具体化。200多年前，德国著名哲学家康德在探讨立法权与国家的成员的关系时（这是民主的一个深层次问题），就揭示了公民与国家的关系。 他深刻地指出：“文明社会的成员，如果为了制定法律的目的而联合起来，并且因此构成一个国家，就称为这个国家的公民。根据权利，公民有三种不可分离的法律的属性，它们是：（1）宪法规定的自由，这是指每一个公民，除了必须服从他表示同意或认可的法律外，不服从任何其他法律；（2）公民的平等，这是指一个公民有权不承认在人民当中还有在他之上的人，……；（3）政治上的独立（自主），这个权利使一个公民生活在社会中并继续生活下去，……。” 显然，在康德看来，公民是国家的主体，公民权利作为国家对公民的承诺和保障，是国家存在具有合理性的依据；在国家与公民的关系中，权利是联结它们的纽带和桥梁，体现为一种民主政治的权利、权力关系。当代瑞士著名宪法学家、本届国际宪法学会主席托马斯·弗莱纳教授更是直截了当地指出：“民主和自由是连体双胞胎。缺少一方，另一方就必然消亡。”
立法内容的民主化，对于每个具体的公民而言，有时候就表现为法定权利的确认和保护，特别是公民自由和民主权利，如言论、集会、结社、示威、游行等基本自由，以及选举权与被选举权、参政权、罢免权、监督权等基本权利。立法保障权利的多寡、强弱，是衡量立法内容民主化程度的一个标尺。一般来讲，如果立法以保障人权和基本自由为取向（也有的法理学家称之为“权利本位”），把权利保障放在优先位置来考虑和对待，那么这种立法就可以称为民主化的立法；反之则称为非民主的立法。
具体来看，以立法保障公民的权利可以有以下几个向度：
首先，在范围上，立法对于人权与自由的确认和保障程度，立法确认的自由与权利越多，可以认为民主化的程度越高。例如，对于罢工自由、结社自由、迁徙自由、良心自由、思想自由、言论自由、投票自由、出版自由、新闻自由等自由的确认，对于知情权、参与权、质询权、罢免权、弹劾权、监督权、复决权等权利的确认。
其次，在保护方式上，立法规定的权利与自由保护方式越合理有效，可以认为民主化的程度越高。其反命题是，立法对于权利与自由保护措施和机制的规定越不合理，越不能产生实际效能，就越难以体现和实现立法内容的民主化。
第三，在实现程度上，被宪法和法律所确认的权利与自由实现得越充分，立法保护的力度越强，可以认为民主化的程度越高。但是，在一些国家的立法中，一方面用宪法和基本法宣告、确认人民的权利和自由，另一方面却又在具体的立法中严厉限制甚至剥夺这些权利和自由，使民主和权利形同虚设。马克思在批判1848年法国宪法时指出：这个“宪法一再重复着一个原则：对人民的权利和自由（例如，结社权、选举权、出版自由、教学自由等等）的调整和限制将由以后的组织法加以规定，——而这些‘组织法’用取消自由的办法来‘规定’被允诺的自由。” 这种宪法和法律“在一般词句中标榜自由，在附带条件中废除自由”。 这种情况在今天并没有绝迹。自由就是做法律所许可的事，但前提是法律应当是良法。我们应当高度警惕和防止立法中采用抽象肯定、具体否定的立法技术来限制甚至排斥权利与自由的种种做法。
（三）以立法规范和制约公权力，即代表国家及其政权机关而行使的权力
按照自由主义民主理论的解释，公权力是私权利派生的，主要是为了保障私权利的安全、财产、生命和幸福而设立的，因此公权力产生于权利并应当服务于权利。但是，由于公权力天生具有由人性恶支配的侵略性、扩张性和腐败性，因此，公权力最有可能对民主、人权、自由和法治造成侵害。为了保障民主和人权，国家应当采用以权力制约权力、以权利制约权力等多种方式来规制公权力，使之尽可能“扬善抑恶”，造福人类。以立法规范权力、限制权力，就体现了这种精神和原则。
按照马克思主义民主理论的解释，人民是国家和社会的主人，人民一旦掌握了国家机器，由于公有制经济基础的缘故，就可以实现国家与社会的统一、人民与国家政权的统一、人民权利与国家权力的一致，因此，公权力产生侵略、扩张和腐败的可能被降到了最低程度，公权力侵害人民自己的民主、人权、自由和法治的可能性也失去存在的基础。所以，在人民当家作主的公有制条件下，民主立法的任务主要不是规范公权力，而是保障公权力的行使；不是制约公权力，而是以授权和自由裁量权等方式为公权力提供更大的运作空间。然而，这一理论设想是建立在生产资料公有制经济高度发达的基础之上的，社会主义社会是它的理想形态，而我们今天所处的是社会主义的初级阶段，“人口多、底子薄，地区发展不平衡，生产力不发达的状况没有根本改变；社会主义制度还不完善，社会主义市场经济体制还不成熟，社会主义民主法制还不健全，封建主义、资本主义腐朽思想和小生产习惯势力在社会上还有广泛影响”； 社会主义公有制为主体、多种经济成分共同发展还是我们的基本经济制度；按劳分配为主体、多种分配方式并存还是我们的基本分配制度。因此，当今中国的社会结构和经济基础还没有达到马克思主义经典作家设想的程度，由此推导出来的公权力的不同特性还缺乏现实基础，对于少限制、少规范制约公权力的结论也应当从实际出发予以重新审视。我们希望中国社会主义条件下的公权力没有腐败和滥用，不会对人民的民主权利和其他各项权利与自由造成侵害，但是，现实反复告诉我们，这只是一厢情愿的臆想。所以，中国社会主义立法的重要任务之一，是必须加强对公权力的制约和监督。没有这种制约和监督，人民民主、社会主义法治、公民的权利与自由、立法的民主化等，都将化为乌有。
总之，一个国家的法治状况，直接体现了该国政治文明的程度和水平，依法治国是建设社会主义政治文明的重要组成部分。民主立法和科学立法则是依法治国的前提和保证。当前，全党全国人民正在为构建社会主义和谐社会而努力。我们应该更加重视加强民主立法和科学立法的研究，使民主立法和科学立法进一步程序化制度化，以促进高度文明的民主、法治、和谐的社会主义事业的发展。
（执笔人：崔英楠，博士，北京联合大学人民代表大会制度研究所副教授）
