福利供水阶段。1965年10月，国务院批转了水利电力部制定的《水利工程水费征收、使用和管理办法》，逐步推行了供水水费制度，这对当时水利工程供水计收水费起到了积极的推动作用。水库工程水费征收、使用和管理试行办法》规定：“凡以发挥兴利效益的水利工程，其管理、维修、建筑物设备更新等费用，由水利管理单位向受益单位计收水费解决。水费标准应当按照自给自足、适当积累的原则，并参照受益单位的受益情况和群众的经济力量合理确定。”该《办法》的基本原则比较切合我国当时的国情，但因过多地考虑不加重于人民而没有考虑供水成本，水价标准过低，水利工程管理单位难以实现“自给自足，适当积累”。此外，又经“文化大革命”十年的冲击，水利工作处于停顿状态，水费收取工作无法推进。这一时期虽然水费计收工作比前一阶段无偿供水时期有了较大进步，但《办法》未能在全国范围内执行，且水价标准的制定不考虑供水成本，没有按价值规律办事，不符合商品定价原理，很大程度上仍然是“福利水”、“大锅水”观念在起作用。
③成本收费阶段。1985年颁布试行的《水利经济计算规范》中关水费标准有如下规定：“对各类用水，一般应在成本核算基础上，按不同用水类别，分别拟定水费标准。”可见，这一时期是水利工作一个新的改革时期，在水价调整的基础上，对水价进行了理论探讨，对调整水价、改革水费提出了初步意见。
同年7月国务院国发[1985]94号文颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》规定：“凡水利工程都应该实行有偿供水。工业、农业和其他一切用水户，都应按规定向水管理单位交纳水费。”该文件改变了我国长期以来无偿供水的陈旧观念，明确了水利工程供水必须按供水成本或成本加微利确定水价，但该办法基本上是在计划经济的框架中制定的，仅把水费作为一般行政事业性收费，没有把水利工程供水列入商品范畴，没有明确按价值规律确定供水水价。随着计划经济体制向市场经济体制转变，该规定已不能完全适应水利事业的良性循环和扩大再生产的需要。
1988年1月全国人大通过的《中华人民共和国水法》第三十四条明确规定：“使用供水工程供应的水，应按规定向供水单位缴纳水费。”这是我国最高立法机关对水利工程供水实行有偿收费的重要法律规定，是依法制定水利工程供水水价的基础。
1990年国务院办公厅下发了[1990]10号文《关于贯彻执行（水利工程水费核定、计收和管理办法）的通知》规定“用水户和用水单位都必须按各地核定的水费标准和规定日期交付水费”、“水费收入是水利工程管理单位的主要经费来源。水利工程管理单位要加强财务管理，收好、管好、用好水费，要确保用于供水工程的管理、维修和更新改造，任何单位和部门不得截留或挪用水费。随着水利工程供水商品属性的观念深入人心，《水费办法》为各级政府及水利工程管理部门提供了收取水费的法定依据，全国很多省、市都对所属的水利工程供水成本进行了测算，拟定了水费改革方案，对水价的合理制定起到了积极的作用。
水利部于1995年以水利部水财[1995]226号文发布《水利工程供水生产成本、费用核算办法》，对水利工程供水的生产成本和费用的核算进行了具体的规定，规范了水利工程供水成本核算的范围、科目，对加强水价管理具有重要的意义。
1997年9月国家计划委员会颁布《水利产业政策》，其中心内容之一就是“合理确定价格，规范各项收费，推进水利产业化”，同时更加明确地规范了水的价格构成要素，规定水利工程供水价格要按照新工程满足运行成本和费用，缴纳税金，归还贷款和获取合理利润的原则制定水价，老工程要根据国家的水价政策和成本补偿、合理收益的原则，区别不同用途，在三年内逐步调整到位，以后再根据供水成本变化情况适时调整。《水利产业政策》是水利行业适应市场经济发展需要，促进水利产业化逐步形成水利产业的自我发展和良性运行机制的法规性保障，使我国的水价体系进入了新的运作阶段。
以上文件表明，我国在水价的制定和实施上正逐步向商品化方向发展。水利工程有偿供水，水价政策反映水的商品属性，水费工作开始走上规范化、法制化的道路，是这一时期的主要特点。但水价标准及水费征收管理仍存在许多问题，水费的计收仍十分困难，水价理论研究、水费计收等工作还有待在实践中进一步发展和完善。
（2）西北民族地区现行水价（水费）制度中存在的主要问题。水价政策的改革，对促进我国水利事业的发展、确保水利工程“以水养水”、水管单位经济向良性运行转变，起到了巨大的推动作用。但是，由于目前我国尚处于由“福利型”水价向“经营型”和“节约型”水价的过渡阶段，仍然实行的是政府定价，因此，西北民族地区现行水价（水费）制度中仍存在着许多不合理和不规范的问题，主要表现在：
水价形成机制不合理。长期以来，水没有被真正作为商品来看待，水利工程水价低于供水成本，供水管理单位长期亏损，水利工程老化失修。城市水价机构中，主要只考虑了净水成本补偿，对供排水管网和污水处理成本补偿不足。水价没有建立根据市场供求和成本变化及时调整的机制。两部供水价、超定额用水加价等促进节约的水价制度在水利工程、城市供水中未普遍推广使用。水资源的使用常常被看作是福利性质的，没有把供水作为商品来对待，而是把水利当作公益事业来办，水利工程也主要由政府投资，因此水资源使用的代价只是征收很低的水费，完全不符合成本定价原则。从价格形成机制看，不合理之处主要在于：
一是供水成本不全、不实。由于公共水管部门一般都是按财务核算成本来对水资源进行定价的，但在具体的会计成本核算过程中，常常没有考虑水利固定资产的保值、增值，还有部分该计入成本的却没有计入，所以这样估算的供水成本不是完全的，与实际运行成本之间有较大差距，导致供水工程的持续发展难以为继。
二是水价形成基础不合理。在水价形成中，往往只对供应方面的成本进行考虑，而忽视了资源的因素，不能把水资源的价值或资源水价加以充分考虑，造成水价不实或不足，使水价难以起到对稀缺性水资源的保护作用。此外，也没考虑水资源消耗后废水排放及废水、污水处理成本。对塔河流域来说，虽然水资源使用后带来的污染较低，但是大量灌溉用水造成的后果是灌溉后排放的水中矿物质浓度大大增加，造成盐碱化程度的加剧。而目前还没有对灌溉用水的后处理成本进行征收。
三是水价的制定缺乏必要的约束和监督机制。政府制定水价缺乏科学性和规范性，在定价过程中受供给方制约大，受需求方制约小，水价确定在很大程度上根据企业所报成本，没有与供水成本和价格监控相关的管理机构和制度，造成成本非正常上升，存在收费环节多、层层加价的现象，使水价严重扭曲。如现行规定水价为取水口水价，而从取水口到用水产往往需经过多层管理机构，这些管理单位所附加的费用原则上应计入水价，但在实际操作中因很难规范而十分混乱，造成搭车收费现象严重。
供水价格偏低。水利工程供水价格普遍偏低，亏损程度严重。1999年中央水利工程干渠首供水价格平均每吨15分，每吨亏损18分左右；地方水利工程斗渠出口供水价格平均每吨3分，每吨亏损17分。1999年全国36个大中城市生活用水价格平均每吨1.14元，总体上为保本经营，但部分城市供水亏损。已征收污水处理费的城市，平均标准在每立方米0.2～0.3元，不能保证污水处理设施的正常运行。
③终端水价秩序混乱。农业供水中，一方面国有水管单位收缴水费困难，实效率低，另一方面由于政府部门监督不力，乱加价、乱收费现象严重，基层各级政府和有关环节多收少付，坐支挪用，层层加价，加重了农民负担。个别城镇的供水也不同程度地存在搭车加价和收费现象。
④缺乏统一的水资源费征收机制。一是流域管理机关不是流域水资源费的征收主体。根据水利部《水资源费征收管理办法》的规定，大江大河的流域机构直管河段的水资源费由国务院水行政主管部门或其授权的专门机构征收，而非直管河段的水资源费则由地方水行政主管部门征收。因此大江大河流域管理机构既不是统一征收流域水资源费的主体，也不是直管河段水资源费的征收主体。二是邻省同一取水工程水资源费标准不一致。按照《水资源费征收管理办法》的规定，水资源费的征收标准，由省级人民政府或由其水行政主管部门会同同级物价、财政主管部门制定，由国务院水行政主管部门或其授权的专门机构征收水资源费的，其征收标准按取水口所在地的标准执行。按此规定，大江大河流经几个省区，就有几种不同的水资源费征收标准，这就导致邻省同一取水工程水资源费标准不同的现象。
⑤水价管理体制不科学。西北民族地区的水价问题，归根结底是水价管理体制问题。具体表现在：
一是供水管理部门政事企职责不分。目前我国水利工程供水大多采用政策水价。供水价格严重背离价值，长期的不合理水价导致水利经济的畸形发展，影响了水利事业的进程。水价制定实际上是一种供水成本的核算回收。而政府既是供水行业的运动员又是水价的裁判员，难以确定科学合理的水价标准。
二是定价权限过于集中。按现行政策规定，地方水利工程供水水价，统一由省、自治区、直辖市水行政主管部门会同价格、财政等有关部门申报水价方案，省、自治区、直辖市人民政府负责审批。从而把地方水利工程水价的定价权集中在省、自治区、直辖市政府，即使是县属水利工程的水价也要由省级政府审批，导致水价调整程序繁杂，也使审批的水价难以符合大多数水利工程的实际情况，使绝大多数水利工程的供水价格低于供水成本。
三是供水企业制度不适应市场经济体制的要求，未能完全实行企业化经营，经营性亏损与政策性亏损不分，供水企业还不是真正的市场主体。我国长期把水资源作为一种福利，对水的开发利用缺乏有效的制度约束，把水价看作行政事业性收费，水费按行政事业性收费管理。水费的使用受到诸多限制，缺乏灵活性。
四是价费合一。各级政府利用水价出台搭车收费情况普遍，既混淆价格与收费，又使不合理的收费挤掉了价格的调整空间，增加了水价改革的难度。农业供水管理层次和环节较多，水费收取不规范，由于缺乏监管，普遍存在中间加价和搭车收费，加重了农民水费负担；城市供水大多实行厂网合一的体制，缺乏必要的竞争，导致城市供水粗放经营，成本偏高，服务质量欠佳，自我积累能力差；供排水设施建设和管理落后，管网年久失修，污水处理能力不足，严重制约了城市的发展。
五是水资源费征收与取水许可管理相分离。目前，取水许可制度已实现了由水行政主管部门统一组织和实施，由水利部门统一受理取水申请，审批和发放取水许可证。而城市取水户的用水行为更多地被城建部门控制，由城建部门征收城市水资源费，致使水资源费征收与取水许可管理相分离，使得水资源的有效管理难以实现。
⑥水价体系不科学，调整机制不灵活。一是水价结构比较单一，调整机制不灵活。全成本水价、基本水价和计量水价相结合的两部制水价、超定额用水加价、丰枯季节差价等一系列科学合理的水价制度，还没有真正在实际中全面推行。现行水价既不体现成本，也不体现水量丰枯区别，更没有用水量多少的差异。作为一种价格，水价在目前的水资源的利用中没有起到其应有的调节作用。加之水价普遍偏低，导致用水户和水管单位节水意识淡薄，没有节水积极性，“跑、冒、滴、漏”现象严重。二是水价未纳入价格管理的轨道，价格缺乏弹性。水利工程无论规模大小和经营方式，统一实行政策定价；对城市供水则没有分质定价，只有自来水一种价格，缺乏灵活性，起不到调节节约优质水、刺激循环水或水消费的功能。水价不能根据供水成本和供水情况的变化而适时调整，既不能充分发挥丰水地区水利工程效益，又不能使相对缺水地区的水资源得到合理有效的利用，也未能体现国家对社会公益供水补偿的针对性。
2.西北民族地区水价制度创新的基本思路
西北民族地区水价制度创新总体上要按照社会主义市场经济的要求，建立合理的水价形成机制和管理体制，促进水价管理规范化、法制化，使供水管理单位具有自我积累、自我发展的能力。在逐步建立社会主义市场经济的今天，市场对资源配置起基础性作用，而市场的运行又是由价格来主导的。符合市场运作规律的水价，可以使水利工程良性运行，进行正常的资本积累和再生产，吸引社会资本向水利建设倾斜，促进形成社会办水的有利形势。能够实现水资源的有效配置，提高节水效益和用水效率。随着水资源供需矛盾的加剧，水资源的有限性、稀缺性和商品性逐渐被人们所认识，改革水价（水费）制度，建立科学合理的水价体系，已经成为各国实施水资源可持续管理的重要措施。因此，对现行水费（水价）制度进行彻底改革，在西北民族地区建立起一套科学有效的节水型水价制度，已是当务之急。
（1）建立合理的水价形成机制。水利是国民经济的基础产业和基础设施，水价形成机制是水利产业发展的关键。为了适应社会主义市场经济发展的需要，实现水利工程的良性循环，促进水资源的持续开发利用，必须完善水价形成机制。具体应做好以下几方面的工作：
