从现代企业制度看，企业的股权结构是形成完善的企业法人治理结构的重要基础，而完善的法人治理结构是推进政企分开的重要前提。改革开放以来，城市基础设施建设领域的国有企业建立现代企业制度取得了较大的进展，但很多直属国有企业法人治理结构还不完善，一个重要原因是没有形成合理的股权结构。城市基础设施建设领域直属国有企业股权结构主要问题表现在三个方面。一是独资企业比较多。除了一些国有资产授权的一层次企业采取国有独资的形式外，还有一些尚未改制的企业，仍然以独资的形式存在。在二层次中，采用独资形式也占有相当数量。如城市基础设施建设领域５２家大型经营性二级公司，有２６家是采用独资形式的有限责任公司。二是在多元投资的企业中，一股独大现象比较多。在多元投资企业，国有资本仍然处于绝对控股地位，呈现了一股独大的现象。各局所属的企业中，多元投资的有限责任公司基本上都是国有控股的。各企业集团中，二层次多元投资公司中，国有控股企业也占了很大比重，以上海建工集团为例，各种二层次企业共２９家，其中，国有控股企业２１家。房地集团１９家二层次企业中，国有控股企业有１３家。交运集团、城建集团等企业的子公司中，国有资本控股的企业也占到主要部分。三是跨所有制的股权结构较少。５２家生产经营性二级公司中，中外合资的２家，上市公司８家，除上市公司外含有经营者持股或通过职工持股会持股的只有７家，合计１７家，只占３２％。因此，从总体看，城市基础设施建设领域大型经营企业中，股权结构相对比较简单。
这样，城市基础设施建设领域国有企业不合理的股权结构，也使科学合理的法人治理结构难以形成。有三个方面的后果。一是强化了政府部门对企业的控制。由于各政府主管部门都承担了直属企业国有资产管理任务，国有企业中独资或多元投资主体中“一股独大”现象普遍，必然强化政府管理部门对企业的控制。二是弱化了企业市场主体作用。普遍的“一股独占”和“一股独大”现象，使国有企业内部缺少多个相互牵制的利益实体，难以形成制衡机制和约束机制，强化了企业对政府主管部门的依赖，不利于企业法人治理结构作用的发挥，使企业市场主体地位难以形成。三是限制了国有企业的搞活。虽然多元投资国有企业有不同的利益主体，但这些利益主体主要还是各个不同的国有企业或政府性的企业，缺乏跨所有制的利益主体，缺少自然人持股，限制了企业的搞活。
４．专业市场和市场中介组织有待加强完善
首先，只有完善的市场体系，才能使政府从通过行政的手段管理直属企业转变为通过加强对市场的调控、监督来管理全社会的企业。同时，完善的市场体系可以提高资源配置的效率，为市场主体提供经济联系的场所和载体，是发挥市场机制作用的基础。改革开放以来，城市基础设施建设领域积极建立和完善各种专业市场，为推进城市基础设施建设领域的政企分开创造了良好的基础，但仍然存在一些问题有待于解决，主要表现在：一是市场交易行为不规范现象仍然存在，如建筑工程招投标市场中不规范现象仍屡见不鲜，房地产二、三级市场、建材市场、交通运输市场中也有许多不规范现象。二是市场组织化程度不够，有组织、有秩序的专业市场还没有完全建立和发挥作用。三是市场竞争秩序存在不少问题。虽然这些年城市基础设施建设领域在政企分开、政事分开、管理与作业分开等方面积极进行推进，但行业垄断、部门垄断现象仍然存在。各政府管理部门仍然存在着利用行政管理的职权来干涉市场竞争、保护自己下属单位的现象，公开、公平、公正原则的贯彻受到影响。四是市场分割仍然存在。以城市管理服务业为例，像环卫作业、绿化养护、公路养护等，还没有形成全市统一市场。在两级政府、三级管理的体制下，只有部分市属单位拿出部分业务进行全市性的招投标，各区、县的城市管理服务业仍然局限于区县内部竞争，形成不了全市统一的市场。
其次，中介组织是建立完善市场经济体系不可缺少的组成部分，也是促进转变政府职能的重要载体。由于长期以来，城市基础设施建设领域很多行业都是实行政府直接管理下的垄断经营，政企严重不分，包括行业协会在内的各种市场中介实际缺乏生存的空间，无论是组织体系还是功能、作用的发挥，都受到限制。市场中介组织发展的不完善给城市基础设施建设带来了诸多问题：一是制约了市场经济体系的建立完善。市场经济的基本特征是在市场平等交换的原则下，依靠供求、竞争、价格等机制，利用市场组织社会经济运行，调节社会资源配置和人们的利益分配。而其中，市场中介组织是维护市场交换关系重要载体和市场体系的有机组成部分，通过市场中介组织，各市场主体得以获得充分信息，完成交易。二是不利于政府职能的转变。在计划经济体制下，由于缺乏合适的市场中介组织，行业的信息咨询、企业之间日常生产经营之间的矛盾协调、职工专业技术的培训、企业等级评定及各种评比工作，一直是由政府管理部门来实施，牵涉了政府管理部门大量精力，使政府做了大量不该做、也做不好的事，影响了政府职能的转变。三是不利于政府与企业的沟通。随着改革不断深化，城市基础设施建设领域各行业都出现了大量的非公经济，但由于行业协会等中介组织体系不完善和作用不能正常发挥，造成政府管理部门对非公企业沟通、联系及管理缺乏相应的手段和渠道，不利于政府管理部门实施面向全社会、全行业的管理。
（第三节） 中国城市基础设施投融资现状分析
由于我国独特的国情，我国东、西部地区在经济社会发展水平上存在着不平衡性，由此导致它们在城市基础设施投融资上存在差异性。
一、我国东部地区城市基础设施投融资现状及问题
我国东部地区自改革开放以来，受惠于“让东部地区先富起来”的国家政策，城市基础设施投融资改革也走在全国前列。其中，上海的城市基础设施投融资体、机制改革具有代表性。
１．上海城市基础设施投融资体、机制改革的三个阶段
在过去相当长的一段时间里，上海城建投融资实行的是政府单一的管理体制，城建资金的筹措、使用和管理由政府统包统揽，而政府财力有限，且用途又多，可以对城市基础设施建设的投入较少，使上海城市基础设施负债累累，难以适应经济、社会日益发展的需要。从１９５０-１９８０年，上海投向市政、公用设施的建设资金仅为２４．１３亿元，为同期固定资产投资的６．５％。改革开放２０年来，城市基础设施投融资体制发生了较大变革，其进程大致可分为三个阶段。
第一阶段是从１９７９-１９８８年。上海建立投资项目评估制度，并开始在工程建设中推行项目建设投资包干责任制和项目设计、施工招投标制度。这一时期重点是在投资实施阶段引入竞争机制。
第二阶段是从城市建设基金会的成立到１９９６年初。１９８８年，为促进城建资金的合理安排和统筹使用，上海市政府把用于城市、环卫和园林绿化建设的财政性资金从市财政局划到市建委，由新成立的基金会负责管理，实现了城市建设财权与事权机构的统一。１９９２年，上海成立市城投总公司，与基金管理办公室实行两块牌子，一套班子，由市政府授权对城市建设和维护资金进行筹措、使用和管理，从而使城市基础设施由政府直接投资转向通过城投总公司进行间接投资。１９９５年，上海进一步放宽其他投资公司和大型企业集团参与城市基础设施建设。同一阶段，市政府通过分权明责，向区县政府下放项目审批权，并按照“财随事转、费随事转”的原则，确立了“两级政府、两级管理”的城市基础设施投资体制，使区县政府成为市政基础设施建设项目的重要投资主体，从而使本市初步形成分层决策和多元投资（资金渠道）的城市建设格局。
第三阶段是从１９９６年至今。这一时期主要是对提高项目投资决策质量和建立投资约束机制进行了探索。主要举措有：一是转发国家计委颁布的《关于实施建设项目法人责任制的暂行规定》
和国务院下发的《关于固定资产实行项目资本金的通知》。二是推行项目备用库制度和投资项目方案比选制度。同时，市政府还将大量城市基础设施资产授权给城投总公司等城建类国有投资公司经营，力图通过经营权出让、经营性项目得益等去带动一些非经营性项目的建设，初步尝试“谁投资，谁得益”的投资利益关系。
２．当前投融资体制和机制中存在的问题
近年来，上海的投融资体制和机制发生很大的转变，如投资主体逐步向多元投资过渡、投资决策逐步分权和科学化、投资实施逐步市场化。但是，城建投融资改革的目标远没有彻底实现，投资活动还没有纳入规范化、市场化的轨道。从总体上看，投融资体制和机制改革措施仍在传统体制的框架中进行，以政府为主控制投资活动全过程的计划型体制没有得到根本转变；投融资机制也存在着不少深层次矛盾，没有实现良性运转等。所以，必须对现有的投融资进行如下的深化改革。
一是政府职能方面，政府投资职能和投资管理职能不分，职责也不到位。如目前项目决策制度仍是由各级政府的审批权限构成，审批的方式和内容还没有随着投资的多元化作出相应的调整；政府投资职能不明确，财政投资责任弱化；政府投资管理不到位，宏观管理体系不健全，等等。二是投资者地位方面，至今投资者主体地位还没有形成，权利未能全部行使，“谁投资，谁决策”不落实，项目投资缺乏风险约束机制。三是在投资实施过程中，市场对资源配置的作用还没有得到充分发挥。如项目投资主体由政府指定的还较多，市场运作机制如公开招投标制度、监理制度还不够完善，以及中介服务机构还没有与政府部门实行彻底的政企分开，等等。
二、西部地区城市基础设施投融资现状及问题
西部地区与东部地区经济社会发展水平的差距在相当程度上体现为城镇化水平的差异上。目前，西部地区的城镇化水平比全国平均水平低５-８个百分点，比东部地区低１０-１５个百分点。
整体而言，东部地区已经进入了工业化和城镇化的中期，而西部地区尚处于工业化和城镇化的初期。
西部地区区域经济发展的阶段特征，决定了在今后相当长的一段时期里西部区域经济的建设和发展，都将以局部区位的极化增长为主。处于相对优势区位的城镇的极化增长，将是西部大开发进程中一个不可逾越的发展阶段。因此，加强西部地区城市基础设施的建设与发展，进一步增强西部地区中心城市的功能，对于充分发挥大中城市在西部区域经济开发中的增长极化效益和辐射带动作用推动西部地区区域经济发展整体水平的提高，具有特别重要的意义和作用。
改革开放以来，西部地区城市基础设施建设取得了很大的成绩，设施水平有了较大幅度的提高，投资环境不断改善。进入２０世纪９０年代以后，国债投资和国家补助资金开始向西部倾斜，西部地区城市基础设施建设投资力度显着增强。１９９０年国家预算内的城市建设投资（包括中央财政专项拨款）中，西部地区所占份额不足１０％。到１９９９年，西部地区在国家预算内城市建设投资中所占份额超过３５％，增加了近２７个百分点，东部地区所占份额则下降到２５％以下。１９９８-２０００年国家共安排西部地区城市基础设施国债项目３５０个，总投资规模８６２．９亿元。１９９０-２０００年，西部地区人均拥有的城市维护建设资金年均递增２５．５３％，增长速度不仅高于中部地区，也高于东部地区。
但是，近几年西部地区城市基础设施建设投入，主要作用是偿还欠账、解决设施极度短缺的燃眉之急。由于起点低、欠账大，近几年西部地区城市衡量投资和人均资金拥有水平的相对快速增长，并不意味着其城市基础设施建设水平的快速提高。就整体水平而言，西部地区城市设施水平大体相当于全国平均值的７０％-８５％，东部地区的设施水平则是全国平均值的１１０％-１２５％，中部地区城市设施水平大体处于全国平均线上。
西部城市基础设施现状水平的差距，既体现在设施数量上，也体现在设施的功能和质量上。西部地区人口密度低，建设用地条件优于东部地区。但是，西部地区城市人均拥有道路面积、人均公共绿地面积则大大低于东部地区。在污水处理率、建成区绿化覆盖率、垃圾粪便无害化处理率这类反映城市生活环境质量条件的指标上，西部地区的差距更加明显。
造成这些差距的原因是多方面的。除了历史基础差和经济技术发展水平低的原因外，西部地区城市市政公用事业市场化进程严重滞后、自我发展能力严重不足，是根本原因之一。
１９９９年，西部地区人均拥有国家预算内城建投资（约７５元），是全国平均水平的２２倍，东部地区的４．４倍。但是，东部地区在国家财政投入相对大量减少的情况下，充分利用国内商业贷款，并积极通过市政设施市场化经营运作，大量吸纳社会资金和国外资本，仍保持着很高的城市基础设施建设投资水平，人均城市基础设施建设资金总量，是西部地区的２倍多。而西部地区城市基础设施建设资金，则主要来源于国家财政投入和政策性补助，自我投入和市场融资所占比重明显偏低。１９９９年，西部地区人均利用的城市建设国内贷款以及人均拥有的其他城建资金收入，分别仅为东部地区的４３．８６％和５０．０６％。
这种资金投入量和资金来源构成上的反差，一方面反映了国家宏观投资政策向西部的大力倾斜，同时也从另一方面表明，推进西部地区城市基础设施的建设与发展，仅靠国家财政的投入是远远不够的。正是因为西部城市基础设施建设市场化进程滞后，缺乏合理的价格形成机制和投资回报机制，才导致城市建设投融资渠道狭窄，自我积累薄弱，在人均城建资金总量上形成了与东部地区的明显差异。这已经成为西部地区城市基础设施建设与发展的主要制约因素。
