（第一节） 中国基础设施产业垄断分析
中国正处在市场经济转轨时期，在基础设施产业如电信、电力、民航和铁路等行业之中，既存在一般意义的垄断，也出现了特殊形式的垄断。区分不同的垄断类型和垄断的特点，是制定正确反垄断措施的基础和条件。
一、中国基础设施产业垄断的特殊表征：行政性垄断
１．行政性垄断是中国基础设施产业改革与发展的主要障碍从理论上讲，行政性垄断主要是通过行政手段和具有严格等级制的行政组织来维持垄断地位，进行排他性控制，阻止竞争对手的进入，限制公平竞争，损害消费者利益，阻碍技术进步，甚至导致经济停滞。行政性垄断是对市场秩序的最大威胁，依其特有的“来头”和“背景”足以击败市场上的任何竞争对手。行政性垄断阻碍了资源在部门间、地区间、所有制间的流动，影响了经济结构的调整，并进而对产业组织的合理化演进制造了障碍，使目前基础设施领域的产业组织重整过程受阻，最终降低了资源配置效率和社会总福利水平。当前中国基础设施领域里出现的种种行政性垄断，已对社会经济生活的各方面产生了一系列不利的负面影响。行政性垄断是中国体制转轨时期伤害竞争市场的最主要力量。
２．制造进入障碍和市场歧视，阻碍全国统一市场的形成部门和地方的行政主管机关以直接控制隶属于自己的基础设施产业企业为基础，利用各种手段制造部门和地区垄断，利用各种方式强化行政垄断地位，排斥其他主体进入所控制的市场范围。
这种现象在电力行业、铁路行业、航空业等表现得尤为突出。另外，滥用加强宏观调控，维护市场秩序的口号，在基础设施领域规定苛刻的市场准入政策，极力限制异己进入自己控制的市场领域。
中国建立社会主义市场经济体制，必须以逐步建立和完善市场体系为基础，由供求机制、竞争机制、价格机制相互联系和作用来自动调节生产和流通。而行政性垄断人为地割裂市场，形成大大小小的条块分割势力范围，以强制性力量取代市场机制系统进行资源配置，限制甚至扼杀竞争，抑制了市场机制作用的发挥，使商品市场、资金市场、劳动力市场、技术市场、信息市场均无法在全国范围内形成统一体系。
３．政府机构保持双重身份，破坏公平竞争秩序
政府机构体制改革迟滞，职能未能转换，在市场经济条件下，权力便转变为一种垄断性的利益资源，使官员得以权钱交易，出现行政性市场垄断，导致市场失效和不公平竞争，无法实现资源的优化配置。在行政权利条块分割的行业，行政主管机关“既当裁判又当运动员”，更加剧了游戏规则的混乱和不公平竞争。加之各类行政主管机关出于自身行业利益与地区利益的考虑，必然加剧基础设施领域的行政市场垄断，阻碍生产要素的流动，阻碍统一市场的形成，破坏竞争环境。典型的表现就是各行业、各部门一直在进行的政企分离工作，至今仍是“明分暗不分”，使行政性垄断由公开转为地下，更加加大了其危害性。竞争的经济才是最具生命力的经济。由于行政权力的介入，形成人为的市场壁垒，使得其他相关企业难以进入该地区或该行业市场。因此，行政性垄断在扼杀竞争的同时也就将竞争给经济带来的活力及资源配置优势一并扼杀了，这必然不利于形成公平的竞争秩序，妨碍经济的健康有序发展。
４．损害经营者与消费者的利益
在计划经济下，行政主管机关作为各级政府的职能部门，直接组织各行各业的经济活动，其宏观管理职能和国有企业所有者的职能是合为一体的。向市场经济转轨过程中，两者在法律上已经分开，所有者职能划归国有资产管理部门，但原主管机关仍然抓住其下属国有企业的经营权特别是组织任命权不放。同时帮助更多的企业向政府“寻租”，争取各种优惠政策。这样，不仅使经营者无法展开公平的竞争，而且为政府内部的一些腐败行为制造了机会，同时也就剥夺了消费者在市场上自由选择商品与服务的自由，使其不得不接受一些伪劣的商品与服务。这就必然损害其他经营者尤其是消费者的合法权益。
５．部门利益合法化
目前中国依然实行的是行政部门主导立法体制，这些部门立法因受部门利益所限，很难实现对基础设施产业企业行为严格的规范和约束。因为在立法过程中，行政主管部门为维护本行业或本部门的利益，已将一些部门利益融入到法律法规的条文中去，形成合法化的行业垄断条规。如此，造成了极为不公平的竞争环境。
国有企业与政府主管部门之间，往往就形成了“行政企业化，企业行政化”的政企不分的现象。
６．行政性垄断极易演化为经济性垄断
中国行政性垄断与经济性垄断之间的紧密联系决定了行政性垄断常常成为经济性垄断的起源与基础。如从１９８０年开始，国家的经济行政主管部门推行促进企业联合的经济政策，本意想通过联合沟通横向联系，打破地区封锁、部门分割，结果建立了一批全国性和地区性的行政性公司。大批行政性公司的建立，不仅未打破地区封锁与部门分割，反而使地区封锁和部门分割加剧，严重妨碍和限制了竞争。此类行政性公司凭借行政权力建立和经营，一旦全面进入经济领域，极易演化为经济性垄断。
由此可以看出，行政性垄断较之于一般的经济性垄断对基础设施产业的影响更为严重。
二、中国基础设施产业行政性垄断带来的危害
中国基础设施产业内部垄断实际上是在中国经济转轨时期体制改革过程中的一个特殊现象，是产业内部竞争引致的结果，是行政性垄断和经济性垄断的一种交织行为。基础设施产业内部垄断主要发生在电信、民航和邮政等行业的不同企业或企业集团之间、地区与地区之间。由于垄断的存在，使得产业内部产生内耗，在垄断与竞争并存的环境里，对竞争的良性发展带来了损害，同时对下一步加入ＷＴＯ参与国际竞争极为不利。
１．凭借行政权利，形成系统性垄断
主要是指当前一些放开市场经营的产业内部，由于沿袭了计划经济时期的经营体制，对放开准入后参与竞争经营的同业或协作企业与单位，利用原有的市场优势和行政权利，进行垄断经营或排挤同业。如民航系统的航空油料、航空器材的经营，结算系统、计算机订票系统等，就是利用民航总局的行政权利进行干预，使其一直保持着垄断经营。其中，航油燃料成本是世界各国航空公司的最大成本项目，大约占飞行成本的１／２，占总成本的１／３，而在中国却占到了飞行成本的２／３，总成本的１／５-１／４。
因为中国航油供给由中国航空油料总公司独家经营，它完全垄断油源和全国机场的储供油设施，实行高出国外市场５０％-１００％的垄断价格。这样，造成了国内各航空公司成本居高不下，缺乏竞争力。
２．区域市场垄断和行业市场垄断
基础设施产业由于体制结构的不同，有的具有集中、垂直、一体化的垄断特征，有的具有封闭、排挤、区域保护的垄断特征，但无论哪类产业，基于利益的考虑，都会采取不同的手段制造垄断割据格局，以谋求垄断利益。如一些地方航空公司在当地政府的支持保护下，限制其他航空公司进入当地市场，造成区域市场垄断。还有，电力产业垂直垄断结构下，高压输出、配电环节由国家电力公司垄断，电网互联和商业化运营的体制障碍一直没有消除，国家电力公司在５００ｋＶ和３００ｋＶ的输电和变电业务中几乎处于独占地位，在２２０ｋＶ和１１０ｋＶ输电和变电业务中处于垄断地位。不过，变电业务的垄断并未根本改变电网被人为分割的局面，七个跨省市大区电网和五个独立省网仍不能互联互通。又如电信行业，直到１９９９年，电信部门还是绝对垄断，国有的中国电信控制了包括固定电话业务、移动电话和网络服务在内的大多数企业。尽管这种状况在中国政府决定将中国电信分割为不同的独立的服务提供商之后有所改变，但一旦中国加入ＷＴＯ，电信部门仍将面临来自于外国公司的竞争压力。
３．内部垄断和竞争并存现象
中国基础设施产业中某些行业内部存在着集约化程度低、竞争过度的不正常现象。有的市场化程度相对较高，竞争则较为激烈；但有的垄断特征明显，导致几乎无竞争。某些行业内部的市场结构并不完美，如航空业，虽然地方航空公司实力不断上升，行业内部竞争激烈，但民航总局直属航空公司仍占绝对垄断地位。此外，航空业还不同程度地存在着市场主体过于分散、集约化程度低的问题，没有形成规模经济，从而导致过度竞争，效率降低。因此，可以看出行业内部垄断给竞争带来的危害不仅是造成竞争环境的破坏，同时还限制了规模经济的形成。
４．法律规制缺陷造成的产业内部垄断
目前中国基础设施领域中的许多行业性法律法规，大多是行政部门主导立法体制下产生的，由于一方面受部门利益所限，法律条规规范和约束力存在缺陷；另一方面立法时间的社会、经济环境与现在存在很大差别，法律条文已不适应经济运行的需要。这样，造成某些产业内部出现垄断。如１９９６年颁布的《电力法》就使得电力产业配电环节的区域垄断继续由法律予以维持，《电力法》规定供电企业只能在批准的供电营业区向用户供电，一个供电区内只设一个供电营业机构。其结果是，无论用电量大小，电力用户都没有自行选择供电商的权利。又如１９８６年颁布的《邮政法》中的许多条文，明显带有行业保护色彩，使得中国邮政在许多业务领域一直处于垄断经营。
三、中国基础设施产业反垄断的法制缺陷
针对中国基础领域所存在的垄断行为，中国已有一些反垄断的法律规范，执法机关也已经开始了反垄断执法，并实实在在查处了一些垄断案件。但是，中国至今尚没有一部综合性的反垄断法，只是在一些相关法律和法规如《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》以及《电信条例》等法律法规中，从不同的角度规定了一些反垄断规范。例如《反不正当竞争法》禁止公用企业强制交易行为、政府极其所属部门的行政垄断行为以及低价倾销、捆绑销售和串通招标投标行为。《价格法》禁止操纵市场价格、价格歧视和低价倾销行为。这些规范是应实践的需要而制定的，也确实在一定程度上遏制了一些基础设施产业垄断行为。但是，从总体上看，其效果是非常有限的，这些法律法规远远不足以有效地制止基础设施产业市场上的垄断行为。
１．部分法律法规不完备
这些法律法规大都本身是支离破碎的，缺乏共同的基础性的和龙头性的规定，无法形成制止垄断行为的合力，执法机关在制止垄断行为时，还缺乏以系统的反垄断方法分析和遏制垄断行为的法律工具，往往流于“只见树木，不见森林”的境地，使得对垄断个案的制止不能产生应有的综合性效果，也不能真正体现反垄断法的威力。
２．可操作性较差
一般来说，这些法律法规的操作性较差，不少规定形同虚设。
例如，《反不正当竞争法》对行政性垄断作出了禁止性规定，但只是简单地规定由上级机关责令改正，缺乏一个权威的统一的执法机关执法，也没有行之有效的执法渠道，使其基本上对行政性垄断没有任何规制作用。再次，执法机关不是统一的。如涉及工商行政管理机关、物价管理机关以及其他综合性经济部门和行业主管部门，多头的执法使得执法者无法对制止垄断行为进行统筹考虑，无法确保各个执法机关都具有反垄断的专业背景和专业知识，还不利于加重执法机关的执法责任感。
（第二节） 中国基础设施领域反垄断研究
反垄断是经济体制转轨时期必需的制度安排，是中国产业组织政策的基本指向与总体原则。中国基础设施领域产业垄断需要研究解决的问题很多，反垄断是今后一段时期内的主题。我们对于产业垄断的看法是：行政性垄断要剔除，经济性垄断要限制，规模经济要培育。
一、反垄断与规模经济
解决的关键是把握“度”，例如在产业-产品结构调整过程中，要实行适度集中政策，鼓励按照市场原则，促进企业的规模经济成长；对经济性垄断的限制，实行适度容忍政策，即讲求容忍度，避免简单化地在反垄断过程中损害规模经济成长。为了实现既能有效限制垄断，又能加快促进规模经济的双重目标，基础设施领域反垄断要采取“盯住行为，放宽结构”的灵活态度，即按照产业组织理论的思路，判定是否发生垄断的标准不是看基础领域企业拥有了多大的市场份额，而是看其是否存在操纵市场的共谋行为。只要没有“行为嫌疑”，对企业规模及其拥有的产品市场占有率就应尽可能“放宽政策”予以鼓励。同时，注意研究界定基础设施行业组织自律和行业垄断的区别，制止重复建设和阻止企业正当准入的区别。
二、基础设施领域反垄断重点是消除行政性垄断
要依据《立法法》，改革行政部门主导立法体制，改变立法过于依赖行政机关的状况，同时归并执法部门和政府机构，改变二十多年来对行政性垄断的回避和拖延的政策。反垄断法应当及早出台，反垄断法不仅不应回避行政性垄断，而且要将此作为立法的主要调整对象，并在条文内容上作出详细的、不致产生歧义的明确规定，以法律手段切实保障中国基础设施领域的经济增长、经济活力、技术进步和竞争能力。要同时调整各级政府机关的审批权限，清理审批项目，割断部门、行业、地方相互之间存在着的互为因果的内在联系。
昔日由国家、政府垄断基础设施领域经济，目前却要自己制定反垄断法，其难度和重要性是不可低估的。从这个意义上说，面对加入ＷＴＯ，中国最大的挑战并非完全来自国外，也同时来自国内；不完全来自竞争对手，也来自曾经拒绝市场的中国自己。中国迫切需要依法反垄断、反歧视，剔除习惯成自然的地方保护；大幅度剔除行政规制，加快改变迄今为止大政府、小社会、小市场局面。
三、慎重动用拆分措施反垄断
