授权投资机构与新的国资委关系是资产受托与委托的关系，双方依照法规和公司章程来规范各自的权利、责任和义务，在这里，国资委是政府授权的出资者。授权投资机构在政府国有资产管理和运营的政策框架和规定的权限内独立经营，对委托方承担国有资产保值增值的责任，并接受委托方派出的监事会的监督和考核。对经营效果不好的授权投资机构，委托部门有权更换经营者或将其资本转向效益好的经营机构。
授权投资机构与授权持股的国有企业的关系是出资与被出资的产权关系，由此构成以产权为纽带的母子公司体制。授权投资机构作为出资者，依法享有资产收益、参与重大决策、选择经营者等所有者权益。对公司制企业，出资者权益表现为股权，由控股公司行使股东权力，通过董事会的运作实现出资者意图。
概言之，授权投资机构是一种经营、管理国有资产或国有股权的企业。作为一个企业法人，授权投资机构必须有经营风险机制和竞争发展机制，经营效益好的不断滚动壮大，经营效益不好的不断萎缩直至被淘汰，使国有资产通过竞争性经营实现保值增值和优化配置，正是设立授权投资机构的改革意义之所在。因此，企业化、资本经营能力是对授权投资机构最本质的要求。
２.国有控股公司的功能
国有控股公司在设计中将拥有以下几种职能。
第一，运营国有产权。这是国有控股公司最基本的功能。国有控股公司通过资本经营，行使财产所有者权能，是资本社会化、管理科学化和产权明晰化的必然要求。
第二，保障国有资产的合法权益。国有控股公司受政府委托，根据产权关系依法对全资、控股、参股的子公司收取利润、股息或红利；收缴资产出售、拍卖、破产清算和产权转让后的资产收益。
国有资产管理部门对国有资产收益拥有最终调度权是建立国有资产经营预算的基础。
第三，融资、投资。国有控股公司应具有相当强的筹资融资和投资能力，才能形成雄厚财力，通过资本再投入和滚动，使公司资本规模迅速膨胀。控股公司筹资融资的主要手段有：兴办财务公司；利用各种金融工具筹融资金；争取国家资本再投入；推动子公司股票上市；收取子公司应缴的股息红利；减少负债；出售资产的收益；增加股本或把公积金转为股本筹资；对子公司实行资金统一调度，统贷统还等等。公司把筹集来的资金，按照效益原则和国家的产业政策，经过科学分析和可行性论证，投向需要重点发展的行业和投资回报率高的企业，促进国民经济的有效增长和国有资产的保值增值。
第四，落实国家产业政策。组建国有控股公司的主要目的之一，就是为了调整产业结构，实现国有经济结构的优化。国有控股公司一方面通过投资扩张，具体落实国家产业政策；另一方面对存量资产进行合理重组，成为国家产业政策的有力支点。由于公司的资本经营和人事管理都受国家控制，因此，公司执行国家的产业政策更为直接、可靠和有效。
国有控股公司的基本权利与义务。国有控股公司在资本营运活动中的基本权利是作为出资者的三项基本权利：资产收益、重大决策和选择主要经营者三大权利及由此派生出的对子公司的监督管理权。其基本义务可分为三个方面，即：对出资者承担国有资产保值增值的责任；对政府社会经济管理部门承担落实宏观调控和国家产业政策的责任；对投资的企业以出资额承担有限责任。
３.国有控股公司的作用
国有控股公司通过其相关职能的行使，将带动国有资产管理体制改革的进一步深化，促进国有经济结构战略性调整和国有企业战略性改组。
（１）通过建立责任约束解决国有经济内部产权虚置问题。我国国有企业经过十余年的改革，发展活力和对市场的适应能力明显增强，但在体制上仍未摆脱单纯激励、缺乏约束的状态。国有资产经营责任不明确，不具体，是造成企业行为不规范、经济效益不高、国有资产流失的直接原因。建立对国有资产保值增值负责的资产经营机构，将改变国有经济内部无人对国有资产承担明确责任的痼疾，使防止国有资产流失有了明确的责任者，使现代企业制度要求的“产权清晰，权责明确”落到实处。
（２）通过政资分离解决政企分开的体制障碍问题。我国政企不分的重要体制原因在于，政府内部所有者的资产管理职能和社会经济管理的行政职能未实现分离，使国家和企业的关系处于两难境地，或是对企业经营进行行政干预，或是所有者权益得不到保护。结果必然是一管就死，一放就乱的局面。政府在授权国资委为出资者后，在国资委与国有企业之间建立经营国有资产的中观经济组织，是新国资委功能和作用落实的具体保证，也为最终实现政企分开提供保证。
（３）通过确立产权经营主体解决结构调整和国有资产存量重组的途径问题。我国国有资产存量结构不合理，企业“小而全”、达不到规模经济，是当前搞好国有经济面临的突出矛盾，存量调整、资产重组是一项非常紧迫的任务。适应建立社会主义市场经济体制的要求，国有资产存量调整要用经济的办法，通过产权方式进行。国有资产经营主体的确立，将开辟通过产权市场进行结构调整和资产重组的规范化途径，从而为调整国有资产的分布结构、提高国有资产的配置和运营效益创造体制条件。
因此，在当前的改革阶段上，设立国有控股公司式的授权投资机构是推进国有企业改革、建立社会主义市场经济体制的需要，也是搞好国有经济，促进国民经济持续、健康发展的需要。创建这样一种国有资产经营机构并使之运作有序，将大大推进我国经济体制改革的进程、改善我国经济发展的体制环境。正因为设立授权投资机构对我国改革和发展具有全局性的重要意义，正因为国有控股公司新国资委与国有企业之间居于一种承上启下的关键位置，其设立是否得当、定位是否准确也将对我国改革和发展的总体格局产生重大影响。
（第三节） 从国有控股公司到国有投资型控股公司
国有控股公司分为投资型控股和经营型控股两种类型。从国有经济战略性调整的方向和实际运作来看，要重点发展投资型控股公司。投资型控股公司即纯粹的国有资产经营公司，它可以打破许多国有控股公司组建之初所具有行业和部门色彩（许多国有控股公司是由过去的政府行业行政管理局转制而来），并改变由此而形成的国有资产部门化、分散化和凝固化特征。同时，不少国有控股公司经过这些年的资本运作，国有资本的价值化、股权化程度已经得到极大提高，这为组建以股权运作为主要经营方式的投资型控股公司创造了条件。这样，在国有资产的产权委托代理上就能形成三个层次的框架，即国有资产监督管理委员会、数量有限的国有投资型控股公司、国有投资型控股公司投资或持股的公司。
一、组建投资型控股公司的必要性
塑造投资型控股公司作为新的国资营运主体，其理由有五个方面。一是通过组建投资型控股公司，可以增强国资委（包括国家和地方两个层面，下同）对国有资本的控制力和调度力，改变现有过去授权经营公司过多，国有资产过度分散，管理幅度太大的局面，实现国有资产有效集聚。二是组建投资型控股公司，可以进一步消除现行体制下国有资产的部门化、分散化和凝固化倾向，强化国资委出资人权能的整体性，促进国资在更大范围内实现优化配置。三是组建投资型控股公司，可以有效整合国有资本，提升企业核心竞争力、塑造能直接参与国际国内市场竞争的市场主体。四是组建投资型控股公司，更便于国有资本和国有股权的集约管理，提高国资委的管理效率。五是组建投资型控股公司，有利于弱化现行干部管理体制对国有资产跨部门、跨行业有序流动的阻碍，推动管人与管资产的有效结合。
二、投资型控股公司的组建和基本功能
投资型控股公司是综合性、无传统行业色彩的国有股权营运机构，主要任务是强化资本运作功能，拓展资本运作空间，提升资本运作的能级，它主要通过持有具有高度流动性的国有股权和进行高度灵活的国有股权运作来实现目标。投资型控股公司的资本运作主要包括两个方面：一是对处于竞争性较强、市场化程度较高领域的国有资产，将通过资本运作，使国有资产逐步从上述领域有序退出；二是对处于公益性、基础性、支柱性产业和高科技领域的国有资产，通过资本运作，实现有效集聚和优化配置，充分发挥国有资产对城市经济发展和城市功能改善的支撑保障功能。
对现有的国有控股公司进行系统整合，在此基础上组建投资型控股公司，可以考虑采用以下几种方式进行组建：其一，先设立投资型控股公司，按照“成熟一个、注入一个”的原则，通过追加国有资本的方式，逐步将授权经营公司的国有股权注入其中，最终形成具有较大资本规模的投资型控股公司。其二，可以考虑对几个产业、产品相关的授权经营公司进行股权重组，组建成一个投资型控股公司。其三，以现有某授权经营公司为主体，划入其他授权经营公司股权，将其升格为投资型控股公司。其四，以现有的投资公司为主体，合并其他授权经营公司股权，组建投资型控股公司。
无论采取何种方式组建，投资型控股公司将不再具有行业色彩，将成为纯粹的股权运营主体。现有的授权经营公司必须对不实、不良资产进行有效剥离，然后将高度价值化、股权化的国有资本划入投资型控股公司。
三、健全投资型控股公司的法人治理结构
实际上，国有公司的治理需要从宏观和微观两个方面加以解决，宏观方面，要加快理顺国资委的权能和职责，国资委要承担起国有资产代表的选择、委派和管理工作。在微观方面，国有公司治理的具体方式应该因企业规模结构、功能定位和资本结构等因素的差异而各自不同。今后，第三层次的集团公司可在投资主体多元化的基础上，按照《公司法》的要求完善法人治理结构。国有独资的投资型控股公司可考虑选择以下法人治理结构模式。
（１）不设董事会的法人治理结构模式，具体内容如下：公司不设董事会，重大问题的决策由国资委董事局相关机构负责。公司实行总经理负责制，设立执行委员会，由总经理负责，行使经营决策职能。执行委员会由公司内部和外部成员组成，内部成员包括总经理、副总经理和财务总监，外部成员主要是董事局委派人员，执行委员会内部可设若干专门委员会，对总经理负责，具体行使职能。公司设立财务总监，加强公司财务管理和财务监督，保证公司财务活动的健康运行。公司设立监事会，并通过完善和落实监事会职能，强化监事会对公司资产运行的监督。公司总经理、副总经理、财务总监及监事会成员由国资委相关机构直接委派。
（２）设立董事会的法人治理结构模式，具体内容如下：公司设立董事会，行使重大决策职能，总经理由董事会聘任，对董事会负责。公司董事会成员主要由公司外部人员组成，由国资委董事局委派，除总经理外，公司内部人员一般不进入董事会，从而实现决策层和执行层的分离。公司董事会下设若干专门委员会，具体行使董事会的职能，同时应设立日常工作机构，负责董事会日常事务处理和协调工作。公司设立财务总监，加强公司财务管理和财务监督，保证公司财务活动的健康运行。公司设立监事会，并通过完善和落实监事会职能，强化监事会对公司资产运行的监督。公司董事会成员及监事会成员由国资委董事局和监事局直接委派；公司总经理、副总经理和财务总监由董事会任免、考核和奖惩。
四、理顺国资委和投资型控股公司的关系
国资委与投资型控股公司的基本关系是出资与受资的关系，同时国资委和投资型控股之间又不是简单的出资和受资关系，国资委的许多资产管理的任务还要交给投资型公司去实施，投资型控股公司具有对一定范围内的国有资产进行营运的权利，因此，他们之间仍可实行授权经营。
为进一步落实国资委的出资人权能，需要完善创新对投资型控股公司的监督和管理：
（１）除股权管理外，国资委要对投资型控股公司实行严格的契约化管理，通过契约形式明确规定国资委与投资型控股公司之间的权利义务关系；（２）实施有效的国资预算管理和控制，提高国资委对投资型控股公司的调控能力；（３）塑造促进国有资产良性运营的内在动力机制，逐步建立预算控制-考核管理-收益收缴-奖惩激励相互联系的联动机制，将考核结果与经营者的奖惩任免直接挂钩。
投资型控股公司作为国资委的国有资产运营的主要工具，必须承担相应的责任和义务。应该严格遵守公司章程，执行公司预算，落实国资委有关资产重组、资产调度和项目投资的决定，按照要求上缴国有资产收益，接受国资委的监督、考核和评价等。
五、重塑投资型控股公司和集团公司的关系新的国有控股公司组建后，原有的国资授权经营公司从三个方面进行资产整合和组织重构：一是对不实、不良资产予以剥离，并进行历史性的彻底处理；二是对优质资产进行整理，重构公司组织体系，建立新型产业集团，即国有经营型控股公司，直接由国资委出资；三是经过资产梳理后，将一些高度价值化、股权化的国有资本划入投资型控股公司，并将其作为投资型控股公司在集团公司的股权投资，借以形成二者之间的出资受资关系。
投资型控股公司将通过股权运作对受资公司进行参股和控股，并形成以产权为纽带的出资与受资关系。受资公司在市场运作中不断发展和形成自身的资产产权体系。这样，国资委和中间层的投资型控股公司及经营型控股公司可以借助这个体系，实现国资有效运营，实现国有资本对社会资本的控制和调度。
