由土地兼并造成的经济社会问题的显现需要一个日积月累的过程，故汉初土地问题并不严重。随着汉朝统治的渐趋稳固，与民休养生息政策的持续实施，汉经济社会出现繁荣局面，而经济繁荣也为经济利益集团的形成提供了条件，社会上层为实现对封建社会最重要和最根本的财富———土地的占有，相互勾结、互为表里，形成了官僚、地主、商人三位一体的土地利益集团，成为大地主土地私有制的强大主体，封建土地制度中地主土地所有制的主导地位因此得以确立。新形成的官僚地主阶层在社会上层建筑处于主导地位，其利益诉求必然由经济关系反映出来，对土地占有的无限欲望在权势的保障下，就变为土地兼并的实际行动，这样，到汉武帝时，土地兼并问题开始严重起来。《史记·平准书》说：“当此之时，网疏而民富，役财骄溢，或至兼并豪党之徒，以武断于乡曲。”董仲舒曾向武帝建议“古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田，以澹不足，塞兼并之路”，汉武帝未予采纳。在抑制土地兼并方面，汉武帝并未采取什么实质性措施，而是将国家掌握的山林川泽、无主荒地交由农民耕作，将无地农民变为国家的佃农，收取假税，以增加国家赋税收入。据《汉书·武帝纪》，建元元年（公元前140年），有罢苑马赐贫民事。颜师古注说：“养马之苑，旧禁百姓不得刍牧采樵，今罢之。”即允许贫民到养马的园苑中开垦种植，这个措施对于大地主土地私有制的恶性发展没有多大的抑制作用，其主要影响不过是国家土地所有者与大土地所有者之间对劳动力的争夺，但也确实对失地农民有一定的安抚作用。武帝以后，这一政策得到延续，后昭帝元凤三年（公元前78年），又诏将中牟苑赋予贫民。宣帝地节元年（公元前69年），“假郡国贫民田”，三年（公元前67年）又“诏池！未御幸者，假与贫民。郡国宫馆，勿复修治，流民还归者，假公田，贷种食”。元帝时贡禹奏请将宜春苑“自城西、南至山，西至鄠，皆复其田，以予贫民”，得到同意。元帝还在初元元年（公元前48年）三月、四月，二年（公元前47年），永光元年（公元前40年）四次下诏，命将少府所属的江海陂湖园地和郡国公田等，“假与贫民”，并“贷种、食”。以后，在哀帝建平元年（公元前6年）、平帝元始二年（2年）、东汉明帝永平九年（66年）、永平十三年（70年）、章帝建初元年（77年）、元和元年（84年）、和帝永元五年（93年）、殇帝延平元年（106年）、安帝永初元年（107年）、永初三年（109年）、延光元年（122年）等年中，多次将国家掌握的土地分给无地少地贫民。由于假公田的措施对土地兼并的直接推动者———官僚地主阶层没有任何触及，只不过暂时缓解因土地兼并、农民破产所造成的严重社会问题，所以对土地兼并并没有什么抑制作用。甚至，假公田本身也成为官僚地主牟利的机会，出现了“公田转假”的现象，即由于公田的假税低于私租，就有权势之家将公田包佃下来，转租给农民，从中获取地租差价。如《盐铁论·园池》中有个叫“文学”的人就说：“今县官之多张苑圃、公田、池泽，公家有鄣假之名，而利归权家。三辅迫近于山河，地狭人众，四方并凑，粟米薪菜，不能相赡。公田转假，桑榆菜果不殖，地力不尽。愚以为非。先帝之开苑圃、池！，可赋归之于民，县官租税而已。”可见，农民要在公田耕作，还必须向权势之家转租，公田也几乎被豪家垄断。假公田这一政策反而助长了官僚地主的势力，实在是有名无实，所以王莽也说：“豪民侵陵（凌），分田劫假，题名三十，实什税五也。”
由于武帝在抑制土地兼并方面未能有所作为，汉的土地兼并问题持续恶化，成帝时，陈汤所说“关东富人益众，多规良田，役使平民”，是对元帝时停止迁徙地方豪强后，三十年间地方豪强势力愈发膨胀，土地兼并问题愈加严重的批评。绥和二年（公元前7年），哀帝即位，大司马师丹向哀帝建议：“古之圣王，莫不设井田，然后治乃可平。孝文皇帝承亡周乱秦兵革之后，天下空虚，故务对农桑，帅以节俭，民始充实，未有兼并之害，故不为民田及奴婢为限。今累世承平，富豪吏民訾数钜万，而贫弱愈困。盖君子为政，贵因循而重改作。然所以有功者，将以救急也，亦未可详，宜略为限。”于是，哀帝下令朝臣讨论，由丞相孔光、大司空何武等拟定了一个对各级官僚贵族占有土地的限额：“有司条奏，诸王、列侯得名田国中，列侯在长安及公主名田县道，关内侯、吏民名田皆无得过三十顷。诸侯王奴婢二百人，列侯、公主百人，关内侯、吏民三十人，年六十以上，十岁以下，不在数中。贾人皆不得名田为吏，犯者以律论。诸名田畜奴婢过品，皆没入县官。”哀帝的限田是抑制土地兼并的实质性举措，必然触及已经盘根错节、利益交织的官僚地主阶层的既得利益，故引起了以外戚丁氏、傅氏、宦官董贤为首的官僚贵族的反对，至哀帝建平三年（公元前4年），董贤因告发东平王云谋反有功：“诏书罢苑，而以赐贤二千余顷，均田之制从此堕坏。”于是，哀帝限田令就此废止了。
哀帝的限田令最后成了决心大于行动的态度表示，贵族官僚地主集团对土地的兼并并没有任何收敛，反而变本加厉了。王莽篡汉后，下决心要解决土地私有制后的土地兼并问题，遂有其托古改制的“王田令”。始建国元年（9年），王莽发布王田令：“古者，设庐井八家，一夫一妇田百亩，什一而税，则国给民富而颂声作。此唐虞之道，三代所遵行也。秦为无道，厚赋税以自供奉，罢民力以极欲，坏圣制，废井田。是以兼并起，贪鄙生，强者规田以千数，弱者曾无立锥之居。又置奴婢之市，与牛马同兰（栏），制于臣民，颛断其命。奸虐之人，因缘为利，至略卖人妻子，逆天心，悖人伦，缪于天地之性人为贵之义。书曰，予则奴戮女。唯不用命者，然后被此辜矣。汉氏减轻田租，三十而税一，常有更赋，罢癃咸出。而豪民侵陵，分田劫假，厥名三十税一，实什税五也。父子夫妇终年耕芸（耘），所得不足以自存，故富者犬马余菽粟，骄而为邪；贫者不厌糟糠，穷而为奸；俱陷于辜，刑用不错。予前在大麓，始令天下公田口井，时则有嘉禾之祥。遭反虏逆贼，且止。今更名天下田曰王田，奴婢曰私属，皆不得买卖。其男口不盈八，而田过一井者，分余田与九族邻里乡党；故无田，今当受田者如制度。敢有非井田圣制，无法惑众者，投诸四裔以御魑魅，如皇始祖考虞帝故事。”王莽的王田令，实际上是要通过恢复上古的井田制，以土地国有和禁止土地买卖来达到抑制土地兼并的目的，这必然触动贵族官僚地主的根本利益，遭到他们的反对，于是王莽采用严峻刑法强制推行，“坐卖买田宅奴婢铸钱自诸侯卿大夫至于庶民抵罪者，不可胜数”。但这个制度有个很大的漏洞，所谓“男口不盈八”，意味着从一口到七口，占有的土地限额都是九百亩，这就给拥有大量田产的豪强大户分户析产提供了依据，大户人家通过分家，依然可以保有自己的土地，而对于无地农民来讲，从地主手中得到其多余的土地，也就成了画饼充饥，自然也引起他们的不满。王莽的托古改制受到社会上下阶层的普遍反对，其失败也就成了必然。王莽改制三年后，中郎区博谏莽：“井田虽圣王法，其废久矣。周道既衰，而民不从。秦知顺民之心，可以获大利也。故灭庐井而阡陌，遂王诸夏。讫今海内未厌其敝，今欲违民心，追复千载绝迹，虽尧舜复起，而无百年之渐，弗能行也。天下初定。万民新附，诚未可施行。”莽知民怨，随即下诏书曰：“诸名食王国，皆得卖之，勿拘以法，犯私买卖庶人者，且一切勿治。”这样，王莽的土地制度改革就以失败告终了。
西汉末年，哀帝的限田和王莽改制均告失败，豪强地主势力进一步增长，他们以非法隐蔽的方式占有大量土地，不向封建国家缴纳田租，使国家财政收入日益减少。豪强地主以强购、贱买或是公然侵夺等方式获得大量土地的同时，又将这些失地农民纳为受其庇护的依附民。这些依附民不在政府的户籍管理范围，因此不用向国家缴纳赋税和服役，依附民的负担比普通佃户还要低一些，这样，就有一些自耕农因不堪忍受政府的赋税和徭役而将自己的土地主动投献于豪强地主。《后汉书·樊宏阴识列传》载，在王莽末年，为抵御农民起义军和土匪流寇，樊宏与亲属作营堑自保。附近小民为了能够躲入营堑，纷纷将田产投献出来，故“老弱归之者千余家”。这种主动投献土地于豪强地主的情况在西汉末年及东汉时期是很普遍的现象。由于依附民的存在，使政府以户籍制为基础的人口税收入受到极大的影响。正是基于增加财政收入的目的，东汉光武帝开始颁行度田令。建武十五年（39年），东汉王朝统一大局已定，光武帝“诏下州郡检核垦田顷亩及户口年纪，又考实二千石长吏阿枉不平者”，开始度田。光武帝度田是为了掌握天下垦田和户口数量，以增加国家的财政收入，并未涉及土地分配问题。但即便这样，也遭到豪强地主的反对。当时“刺史太守多不平均。或优饶豪右，侵刻羸弱，百姓磋怨，遮道号呼”。光武帝也说：“刺史太守多为诈巧，不务实核，苛以度田为名，聚人田中，并度庐屋里落，聚人遮道啼呼。”于是，光武帝于当年十一月逮捕任汝南太守期间度田不实，接受豪强地主的贿赂千余万的大司徒欧阳歙，并将其处死。第二年九月，又处死度田不实的河南尹张伋及郡守十余人。另外还有南郡太守刘隆、琅邪太守李章等也因度田不实受到严厉处分。从此度田令得以认真推行。度田令的推行不仅引起了豪强大姓的反抗，也遭到依附民的反对。《后汉书·光武帝纪》说：“郡国大姓及兵长、群盗处处并起，攻劫所在，害杀长吏。郡县追讨，到则解散，去复屯结。青、徐、幽、冀四州尤甚。”由于依附民原来在豪强大姓的庇护下，只需向豪强地主缴纳田租，不用向国家缴纳赋税和服徭役，而一旦被清查出来，则将面临双重负担，因此有大量依附民追随豪强地主参与叛乱。加之光武帝本就出身豪强地主，当时就有“河南帝城多近臣，南阳帝乡多近亲，田宅逾制，不可为准”的议论。在此情况下，光武帝也就只好妥协，度田也就不了了之。
§§§第七节汉时的土地制度改革思想
一、董仲舒的“限民名田”思想
