2004年7月16日国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》，其指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。确立我国深化投资体制改革的目标为：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资，谁决策，谁收益，谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓展项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
代建制同样存在明显的不足。一是代建制增加了委托项目管理公司的环节，使项目管理的合同关系更加复杂，委托代理链条更复杂，管理成本可能增加；二是代建单位毕竟是追求经济效益最大化的企业，为了获得更高利润可能会损害公共利益；三是代建制的实施可能会成为政府推托自身责任的依据。因此，在推行代建制过程中，必须合理界定政府的职能，确保所选择代建单位的能力和信誉，完善对代建单位的激励和监督机制。
代理型工程项目交易方式在国际上已应用了数十年，并不是新鲜事，但在国内的应用刚起步，有不少问题需要探索。此外，我国的制度变迁的传统方式是政府直接参与，带有一定的强制性。因此，如何根据我国的国情，推行代建制，其中有关问题仍需要深入分析和研究。
二、我国项目法人制的产生及发展
20世纪80年代的云南鲁布革水电站首次利用世界银行贷款，引入日本先进管理经验，采取项目法人负责制施工，引进竞争机制，实行国际招标，拉开了我国以项目业主责任制、招标投标制和建设监理制为主要内容的水利水电建设管理体制改革序幕。其成功经验也被业界誉为“鲁布革冲击”
（见表5-1）。以“鲁布革冲击”为先导，我国工程建设管理体制开始了一系列的改革，逐步实行项目法人负责制。项目法人对工程建设项目的规划、筹资、设计、建设、运营、归还贷款负责；推行招标投标制改变了政府向企业分配施工任务的方法，采取公开投标方式选择施工单位，降低成本，提高效益；推行建设监理制，使工程项目的管理向专业化和社会化管理方式迈进一大步；实行合同管理制，合同当事人的履约观念逐步增强，合同履约率逐年提高。经过20多年的实践总结，项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制已经成为我国工程建设的基本制度。这些制度的实施对规范建设市场、建立投资责任约束机制、提高投资效益起到了非常明显的作用。
从表5-1的比较中我们可以看出，相对于传统自营制管理模式，项目法人责任制具有以下两方面基本特征：
（1）以项目法人为责任主体，先有能承担项目建设责任的项目法人，后确立项目。也就是说，由项目法人按照市场经济的法则自主地确定项目，并作为项目投资、项目开发建设和项目运营管理的主体来具体负责项目筹划、资金筹措、建设实施、生产经营，同时承担投资风险。政府不再参与具体投资活动，而成为宏观经济调控的主体，用产业政策和经济法规等手段去调节、监督项目法人的投资经济活动。
（2）产权关系清晰。项目法人在成立时，其章程中会载明股东的出资方式和出资额、权利和义务等事项，从源头上界定了产权，解决了投资大锅饭的问题，避免了资产流失的后患，为项目的正常运行奠定了基础。
实践表明，对经营性工程项目，实行项目法人责任效果良好，落实了工程项目建设的责任主体，提高了工程建设水平和工程投资效益。然而，传统水利工程建设的项目法人负责制只负责工程建设，不负责建后管理，工程投资形成的资产由政府划拨。南水北调工程的项目法人负责制则不同，其项目法人不仅是工程建设的主体，而且是将来管理的主体，既要负责工程的运行、管理、维护，还要履行资产保值、增值的职责；凭借国家委托其管理的资产，在负责向社会提供水资源保障与服务的同时，还要负责企业的效益实现和企业的良性发展。在传统与现代、新与旧的碰撞中，项目法人负责制在实践中摸索推进，在推进中逐步完善。
三、与时俱进的南水北调项目法人制
（一）南水北调工程项目法人制的组建
南水北调工程项目法人是工程建设和运营的责任主体。在建设期间，主体工程的项目法人对主体工程的质量、安全、进度、筹资和资金使用负总责。其主要任务为：依据国家有关南水北调工程建设的法律、法规、政策、措施和决定，负责组织编制单项工程初步设计，负责落实主体工程建设计划和资金，对主体工程质量、安全、进度和资金等进行管理，为工程建成后的运行管理提供条件，协调工程建设的外部关系。
南水北调工程建设管理在政府宏观调控下，严格实行“项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制”，建立项目法人主导的，直接管理与委托相结合大力推进代建制管理的建设管理新模式，这既符合改革的要求，同时也是南水北调工程本身的特点决定的。在工程建设初期就组建项目法人，并由其全面承担起工程的建设管理责任，有利于统筹考虑工程建设与运行管理两个阶段，有利于责任权利的统一。
南水北调工程沿线各省市既是用水户，也是工程投资的主体。各投资主体的出资人，利用股份制这一有效的资本组织形式，通过企业化管理的手段，实现所有权和经营权的分离，有效提高工程建设和运行管理的效率，提高资本的运作效率，从而最大限度地保障各投资主体的权益，这充分体现了我国投资体制改革的方向和要求。
根据国务院南水北调建设委员会《南水北调工程项目法人组建方案》，综合考虑南水北调工程的历史和现状，结合南水北调工程建设实际需要，在南水北调东线、中线一期主体工程建设中组建五个项目法人，具体负责东、中线一期主体工程及汉江中下游治理工程的建设和运行管理。项目法人的组建，标志着项目法人负责并主导的集中统一的南水北调工程建设管理格局已基本形成。
为了发挥南水北调工程沿线各省市的积极性，对部分工程项目建设采用委托制，由项目法人以合同的方式将部分工程项目委托其项目所在的省市建设管理机构组织建设。对工程技术含量高、工期紧的跨河、跨路等大型枢纽建筑物以及省际、市际边界工程，减少建管环节，由项目法人直接管理，以利于控制关键节点工程的建设。不论是实行直接管理还是委托制的项目，都要积极推行代建制。通过市场选择，充分发挥社会管理资源在工程建设中的作用。工程建设管理及运行管理委托有资质有经验的建设管理单位或运行管理单位承担。代建制的推行，不仅有利于促进管理水平的提高，更为今后运行管理的资源配置预留了空间。在项目法人的主导下，南水北调工程建设实行直接管理与委托管理相结合大力推动代建制管理的新的建设管理模式，符合南水北调工程建设管理的实际需要，有利于发挥中央和地方两个积极性，有利于提高工程建设管理的效率、降低建设管理成本和提高管理水平。
（二）项目法人制下的刘山站工程建设管理
刘山站是南水北调东线工程的第七级抽水泵站。工程位于江苏省邳州市宿羊山镇境内的不牢河输水线上，毗邻刘山复线船闸。刘山站在建设过程中，作为项目法人派出机构的刘山工程部采取多项有效措施保证工程管理质量。
1.严格项目法人现场管理机制充分发挥项目法人派驻现场管理机构在工程项目管理中的组织协调作用。在刘山站建设初期，结合工程情况认真编制工程总体实施方案，合理安排工期和各道工序衔接，把握工程建设主动权。
在工程建设过程中，充分发挥项目法人现场管理机构的主导作用，运用政府的行政手段约束保证项目有良好的外部环境，采取多种有效措施对工程的质量、进度、投资及安全进行严格控制，保证了工程顺利实施。
2.严格贯彻工程招投标制认真编制招投标管理文件，择优选择一流单位参加刘山站建设。为使刘山站整个招投标过程做到规范化、程序化，建设处严格按照相关规定，结合刘山站工程实际情况，在2004年10月至2005年8月先后进行了自行招标、建设处委托招标和江苏水源公司委托招标三种形式的招标工作，在招标过程中，建设处认真贯彻、严格执行《招标投标法》及国家有关规定，遵循公开、公平、公正和诚实守信的原则，择优选择承包商。这为后来刘山站工程的顺利实施打下了坚实的基础。
3.贯彻工程监理制根据国际FIDIC条款、国情及刘山站的实际情况，通过公开招标确定江苏省苏水工程建设监理有限公司中标承接，并成立了刘山站工程监理处。监理处按照“四控制、两管理”的原则，监理形式采用矩阵式结构对人员进行分工，实施施工阶段的监理。做到全过程、全方位、全天候实施对工程质量进行管理，通过事前指导、事中控制、工后验收三道环节，从而消灭质量管理上的盲点死角。
4.依靠科技作为抓好工程质量的保证一是在江苏省水利厅的支持下，委托江苏省水利科技咨询中心成立了技术专家顾问组，加强技术指导。从初步设计到目前的施工，主体工程先后共组织了4批施工图审查，有效控制了设计质量。219同时对设计方案、施工方案以及施工中遇到的技术难点进行审查、论证。二是利用高校科研机构的优势，委托扬州大学水利科学与工程学院进行了刘山泵站的进出水流道优化水力计算和模型试验研究工作。根据试验结果对平直管出水流道作了微弓修正，使泵站效益得到进一步提高。
5.强化管理，加大投入刘山站主体工程施工中，工程部鼓励施工单位加大现代化设备投入。现代化的水利工程建设需要有现代化设备，施工单位购置现代化的施工机具有：50立方米/时的混凝土全电脑控制拌和站两座、3台混凝土输送泵（其中1台备用）、履带式MSMTW驱动多头小直径搅拌桩、GTS602型全站仪和DSZ3水准仪等，这为刘山站工程质量提供了设备保障。
6.采取激励措施在刘山站建设过程中，建设处采取激励措施鼓励相关单位和个人对工程建设提出合理意见，同时对达不到工程质量要求的施工单位也决不放过，真正做到在质量、进度、安全问题上的奖惩分明。
7.主动协调各方关系工程质量管理是一个系统工程，业主的素质，一站四方的团结协作，良好的外部环境，也是保证工程质量的重要环节。刘山站工程部发挥项目法人派驻现场机构的主导作用，主动协调好方方面面的关系，为施工单位创造尽可能好的外部条件，让施工单位集中力量搞施工，从而保证了刘山站工程的顺利进展。
通过严格管理，刘山站泵站工程质量全部达到优良级。各项分部工程的质量指标都已达到和超过国家施工规范的要求。
