代宗时，浙西都团练、观察使李栖筠“奏部豪姓多徙贯京兆、河南规脱徭科，请量产为赋，以杜坚谋。诏可。”（9）浙西地区的豪姓为了规避差科而远走逃避，下层民众为此所受税赋一定更重。地方官为了整顿和增加税收，也为了缓和诈骗矛盾，获得朝廷同意后，在当地试行按资产多寡的量产征赋，“量产为赋”，已是突破，但主要是按田亩多寡分等收税。
舒州地居淮南、江北，大历七年（公元772年），刺史独孤及由于税收太少，常受到上级谴责。他乃别开途径，创立新的“口赋法”进行征税。其作法受到别人嘲笑和攻击，他复信辩解。独孤及在《答杨贲处士书》（见《文苑英华》卷692）中回答说：“来书所陈，富人出万，今易以千；贫人出百，今亦数倍，富倍优，贫倍苦。”
唐朝官吏在中唐时期，普遍以苛税于民为耻，优恤于民为荣。独孤及怎么受得了别人攻击、嘲笑他使“富倍优，贫倍苦”哩！于是他“窃详雅旨，或亦未然”，详细阐述道：“昨者据保薄数，百姓并浮寄户共有三万三千，比来应差科者惟有三千五百，其余二万九千五百户，蚕而衣，耕而食，不持一钱以助王赋。囗囗每岁三十一万贯之税，悉钟于三千五百人之家。谓之高户者，岁出千贯，其次九百、八百，其次七百、六百贯，以是为差。九等最下，兼本丁租庸犹输四五十贯，以此人焉得不日困，事焉得不日蹙，其中尤不胜其任者，焉得不襁负而逃。若以已困之人，已竭之力，抒轴不已，恐州将不存，苟以是为念，安敢不夙兴夜惕，思有以拯救之方。”
这位刺史日思夜想，终于想出“口赋”的拯救之方：“今为口赋，诚非彝典。意欲以五万一千人之力，分三千五百家之税。愚谓之可复，使多者用此以为衷，少者用此以为益，损有余补不足之道，实存乎其中，富人贫人，悉令均减。囗囗今己择吏分官，以辨其差等，量分人赋，其数悬榜，以示之信，囗囗天下无不食王土之臣，宁有不输王赋之民。”
通过作者的自白，可知他所创设的“口赋法”并非历史上人口税的简单重复。信中具体说明了实施改革的社会背景是官僚大地主、豪强以及众多的浮寄户等税赋都是一文不交。只剩下约百分之十的税户，不堪繁重赋税压迫，生活非常贫困，改行“口赋法”旨在“损有余补不足”。这也说明，大历四年颁布实户税的诏令并未完全实行，只是在理论规定了王公以下皆纳户税，实际上仍有许多人仍可免除。独孤及的“口赋法”将上级分配给舒州的税额按人口数量、财产多少分等摊派交纳，还定时悬榜公布，以示之信。这种做法明显不同于租庸调的计丁征课，也和分等征收户税的方案不同。因此，这是一种革新的税法。
独孤及在淮南作官七八年，敕令夸奖“断狱岁减，流庸日归”（10），在动乱的岁月里能使“流庸日归”，肯定与均平赋役密切相关。后来，独孤及由舒州调至大州常州任刺史，并终死常州，正是受到了朝廷的嘉奖，也是对“口赋法”的赞同。因此，“口赋法”有可能进一步推行于常州地区。《新唐书·独孤及传》说：“历豪、舒二州刺史，岁饥旱，邻郡庸亡十四以上，舒人独安。以治课加检校司封郎中，赐金紫，徙常州，甘露降于廷。”
同时，关中京畿地区也在这时相继进行税制改革。京畿是帝都所在，赋役通常比外地更重。代宗永泰元年（公元765年）五月，京兆尹第五琦看到郊区夏麦丰收，建议每十亩官税一亩，获得批准。实施仅一年，权豪转嫁负担。代宗在永泰二年（公元766年）十一月在《改元大历敕》中宣布停止征收。”王畿之间，赋敛尤重，百姓供亿，当甚艰辛，哀我疲人，所多悯念。囗囗未便于人，何必行古，其什一税宜停”。（11）同一时期，刘晏给元载信中说：“京师三辅百姓，唯苦税亩伤多。”（见《旧唐书》卷123《刘晏传》）
大概也是指的这种亩税。
针对实施什一税出现的“编户流亡，垦田减耗，计量人之数，甚倍征之法”，长安政府迅速予以改革，“量沃瘠之差，定赋敛之重”。经过调整改进，田亩税开始按土地肥沃程度分别定出等差。并依作物成熟早晚，每年分夏、秋二季交纳。永泰二年（公元766年）十一月诏云：“京兆府所奏今年秋税八十二万五千石，委黎干据诸县户口、地数均平放免。”（12）这是“秋税”第一次见于历史记载。
大历三年（公元768年）六月，由于京畿地区冬小麦欠收，先年秋季的垦田数又少于常年，而官府收税太多，百姓贫困，于是诏令京兆府的夏麦税在七万石内放免五万石，其余二万石，“容至晚田熟后取杂色斜斗续纳”。
（见《文苑英华》卷424，大历三年六月《减征京畿夏麦制》）夏麦与秋田对举，说明京兆地区夏秋作物分别征税的现实。《新唐书》卷52《食货志》说：“自代宗时，始以亩定税而敛以夏秋。”田亩税统一区分夏税与秋税，这是以往我国历史上所没有的，实践中已经开始了“两税”。
值得注意的是，大历四年（公元769年）三月在一篇敕文（见《文苑英华》卷434《免京兆府税钱制》中，说明了户税及税钱时，第一次出现了“两税法”一说。”国家计其户籍，俾出泉货，著在令典，请之两税，天下通制，行之久矣，自师旅荐兴，征调烦数，法度多峻，遂废其名。近举旧章，用遵薄赋，施于中外，其法一也。”可见“两税”之说的提法，早在大历四年就已提出。而且，“著在令典，请之两税，天下通制，行之久矣”。表明“两税”已经立法推行。
但“两税”提法究竟始于谁最先提出？可以断定：绝非杨炎，而是在刘晏、第五琦二人之间，而刘晏最为可能。
大历四年（公元769年）三月，刘晏已经成功地整顿漕政，创革盐利，大规模进行常平均输和稳定币值的铸钱改革。刘晏声誉大增，由户部尚书改任吏部尚书，掌管江南等八道又兼加湖南、荆南、山南东道转运常平铸钱使，虽说与第五琦分领天下钱谷转运租庸，但刘晏掌管大半个中国的财赋工作，实际成为唐王朝财政工作全面负责的领导人。我们更看到，其所作所为完全符合刘晏的经济思想和主张以及一贯的整顿措施和原则。刘晏是注重实际的政治家、理财家。他的经济思想和原则是“理财以养民为先”，他的主张是“富其国而不劳于民”，他的整顿原则和措施是依靠组织管理，在旧的经济秩序中进行整顿，而不主张直接加税于民，苛税于民。唐王朝在大历四年确立的夏秋田亩两税制，更符合他一贯的主张和作法。
在刘晏改任吏部尚书后，京畿地区遇到了一次天灾。大历四年（公元769年）十月，本应秋高气爽的季节，却雨水不断，连绵近月，气温偏低，日照不足。严重影响了冬小麦的下种与生长，可以预计，来年的夏收必将减产。
为了稳定民心，体恤于民，代宗敕旨预减次年夏税：“其地总分为两等，上等每亩税一斗，下等每亩税五升，其荒田如能开佃者，一切每亩税二升。”
（见《全唐文》卷48《减次年麦税敕》）不仅如此，两个月后，又敕文预减次年的秋税：“宜分作两等，上下各半，上等每亩税一斗，下等每亩税六升，其荒田如有能开佃者，宜准今年十月二十九日敕，一切每亩税二升。”（见《全唐文》卷48《减次年秋税敕》）且在这两个诏书尚未付诸实施之前，又在大历五年（公元770年）三月，以“优诏”名义颁布了再减税赋的新税则：“京兆府夏麦，上等每亩税六升，下等每亩税四升，荒田开佃者每亩税二升；秋税上等每亩税五升，下等每亩税三升，荒田开佃者每亩税二升。”（见《文苑英华》卷434《京兆府减税制》）前后五个月，连发三道敕文，夏秋两税一减再减，总量几乎减半，可见用心之慎重和细致。通观这三篇敕文，有几点很值得注意。第一，敕称“令在必行，用明大信”，说明封建统治者具有改革税收的决心；第二，统一规定每亩税额，并比以往有所减轻，成为两税法中亩税的蓝本；第三，按土地质量和产量分等收税，使负担更为比较合理；第四，亩税按农作物收成早晚分为夏秋，开后世赋税史中所称上忙与下忙之先端，奠定杨炎的两税法基础。
经过调整与改进，京兆地区田亩税的征收面比以往扩大了，收入随着有所增加，因而在大历八年（公元773年）正月下令，把京兆地区原来每亩征收的青苗地头钱从三十文减为十五文，使之与全国各地的税收量一致。
细细体察，不难看出，这些整顿措施与刘晏的一贯主张如出同辙。特别是遭灾之时，事先预减第二年的夏秋两税，这是刘晏掌管常平均输是一贯作法。他不主张在成灾之后进行赈灾，而是在成灾之前就做好常平工作，预先制定减灾措施，完全是“理财以养民为先”的又一明证。尽管我们已无法确认是刘晏制定，但是，大历五年（公元770年）三月，鱼朝恩服法，第五琦受牵连被贬为饶州刺史，基于此，至少大历五年的新税法是刘晏所为不会为过吧？或者至少由刘晏参预制定不会为过吧？
大历八年（公元773年），刘晏又任知三诠选事。是年十一月，刘晏掌管江淮转运三十万石米运至关中，充关内和籴，正好京师丰收，“谷价骤贱，大麦斗至八钱，粟米斗至二十钱”（见《册府元龟》卷502）。是年，永平军节度使、滑州刺史令狐彰临终手疏辞表，举能自代。他认为刘晏“知识忠贞，堪委大事”，奏请代宗让吏部尚书刘晏代替自己充任永平军节度使。（见《旧唐书》卷124《令孤彰传》）可见刘晏在朝中威信之高。大历十一年（公元776年），河南李灵耀反叛朝廷，“河南节帅所据，多不奉法令，征赋也随之。州县虽益凌，（刘）晏以羡余相补，人不加赋，所入仍旧，议者称其能”。（见《旧唐书》卷123《刘晏传》）可见，中央财赋尽在刘晏手中，“以羡余相补”，统一调度使用，仍旧奉行“人不加赋”的原则。杨炎在两税法奏疏文中，说“军国之用仰给于度支、转运二使，四方大镇，又自给于节度、团练使，赋敛之司增数而莫相统摄。于是朝纲大坏”，（见《旧唐书》卷118、《新唐书》卷145《杨炎传》）则显然不符合事实，对于刘晏来说，则近于污蔑。杨炎对于刘晏掌管的度支、转运二使的全盘否定，明显带着激烈的个人偏见。尽管如此，杨炎的“两税法”是唐王朝财政史上最为重要的经济改革，但刘晏在大历年间所进行的财税整顿，则是为“两税法”的推行做好了呼之欲出的积极准备。
注释：
（1）《陆宣公集》卷22《均节赋税恤百姓》。
（2）《旧唐书》卷64《李建成传》。
（3）《旧唐书》卷58《长孙顺达传》。
（4）《全唐文》年196《乞免民租疏》。
（5）《全唐文》卷48《给复巴蓬等州诏》。
（6）《通典》卷6《赋税》。
（7）同上。
（8）《文苑英华》卷461《遣郑叔清往江淮宣慰敕》。
（9）《新唐书》卷146《李栖筠传》。
（10）《全唐文》卷385《谢常州刺史表》。
（11）《文苑英华》卷434常衮《减京畿秋税制》。
（12）同上。
