基层政权建设的概念及特征
一、基层政权建设的概念基层政权与基层政权建设是两个不同的概念。基层政权是指在国家政权体系中处于最低层的一级国家政权。而基层政权建设是遵循客观规律，以促进生产力发展为目的，以维护国家和人民利益为前提，对基层政权和基层组织的结构、运行状况进行研究并采取措施巩固完善的活动过程。它贯穿于政权的产生和发展的全过程。
（一）政权层次的划分政权层次即政权结构，是一个主权国家为了便于国家治理而将其领土划分为若干不同层次、不同范围的行政区域。政治学意义上的行政区域即“地方”。这些“地方”构成了不同的政权层次。国家依据各自不同的历史、文化背景、地理位置、民族习惯和区域范围等多种因素，按照有利于国家管理、有利于民族团结，有利于国家统一，体现精简和效能的通过原则，根据宪法和相关法律对政权层次做出规定。
（二）我国政权的层次我国政权层次的设立、撤销或变更，采取分级管理的办法，即由法律授权的国家机关，按一定的程序审查批准才具有法律效力。任何个人、单位或团体都不得超越法律规定的权限，任意建立、变更或撤销国家政权。根据我国宪法和地方组织法的规定，我国的政权层次为四级、五级并存制。我国现行的政权层次为：
（1）全国分为省、自治区、直辖市；
（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；
（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市。并明确规定自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。宪法还规定，国家在必要时设立特别行政区。
根据地方组织法的规定，在省与县之间设立的若干行政公署、县与乡之间设立的若干区公所、市辖区和不设区的市设立的若干街道办事处，分别是省、县、市辖区的派出机关，不是一级政权。在城镇设立的居民委员会，在农村设立的村民委员会则是城乡居民群众自我管理、自我教育和自我服务的基层自治组织，也不是一级政权。
（三）我国基层政权的分类
1.农村基层政权中华人民共和国成立后，在广大农村开展了轰轰烈烈的土地改革运动，废除了国民党的保甲制度，建立了由人民代表会议和村人民政府组成的村人民政权。1958年全国农村实行公社化后，政社合一的人民公社取代了乡政权，生产大队，生产队取代了行政村和村居民小组（自然村）。党的十一届三中全会以后，各种生产责任制的实行，农村生产力迅速发展，原来政社合一的基层政权体制已不能适应，农村出现的许多矛盾无法解决。党中央及时做出决策，实行政社分设，建立乡人民政府。根据宪法关于“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”的规定，我国农村基层政权由乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府两部分组成。
乡政权是我国农村目前最基层的行政建制。现行的乡行政区域之间由于自然环境、人口分布、经济发展水平等方面都存在不同差异，呈现在乡一级行政建制上也不尽相同，一般分为大乡制和小乡制。大乡制是指由县直接领导乡的一种基层行政建制。主要在人口较多、交通较方便和经济较发达的农村区域实行，是我国目前农村乡行政建制的一种基本形式。小乡制是指由县派出机构区公所领导的一种基层行政建制。一般在交通不便、地域面积大、人口较少、分布较分散的边远山区地区实行，目前我国只有少数几个省实行小乡制。
民族乡政权是我国在少数民族人口较多的聚居地区建立的一种乡一级基层行政建制。建立民族乡是为了增进民族团结，使共同生活在一个区域的少数民族能平等、和谐地发展本民族的经济、文化，共同促进社会主义精神文明和物质文明的发展。民族乡可以在一个少数民族聚居的地方建立，也可以在两个或几个少数民族聚居的地方建立，民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。民族乡不同于实行民族区域自治的自治区、自治州、自治县，它不是一级自治单位。
镇政权是在数量上仅次于乡政权的农村基层行政建制。它属于城市型农村行政区域划分，人口相对集中，是其周围农村区域政治、经济、文化、教育等项活动的中心，是联结农村与城市的桥梁和纽带。
2.城市基层政权我国城市基层政权，是指国家设在城市最低一级行政区域里的市政权和市辖区政权。城市不设区的基层政权主要是指县级市政权。所谓县级市，是指由省委托地区一级或地级市管辖的相当县级的城市。县级市在城市体系中属于小城市，在城市政权体系中属基层政权。县级市又分为单一市、合并市和县改市三种类型：单一市，是指在历史上形成的以工商业为基础，以城区和少量郊区组织合成的国家行政区划单位。合并市，是指随着经济建设的发展，由建制镇扩大行政辖区或在集镇的基础上建立的国家行政单位。合并市是一种城乡并存、城区与乡区联合的县级市。县改市，是指把原县政权改为市政权，其管辖范围不变更的一种国家行政区划单位。
城市基层政权与农村基层政权由于各自所处的行政区域的特点、功能等方面的差异，虽然二者同属于基层政权，但也有不同之处。一是城市基层政权根据宪法规定设人民代表大会常务委员会，而农村基层政权则不设常务委员会（设主席团）；二是城市基层政权设有街道办事处，即受政府的指派管理一定行政区域的基层行政机构，但不是一级政权。而农村基层政权则不设派出机构（极少数乡之下设有村公所）；三是按照《地方组织法》，“大城市的市辖区是一级地方政权组织，行使县以上的地方各级人民政权职权”，城市基层政权在级别上高于农村基层政权。
城市辖区政权是作为城市基层政权的又一种行政建制形式，主要是由于城市人口过多，而分设一级政权来进行行政管理的一种城市行政建制。目前我国的市辖区也有三种类型，即城区、郊区和以城带乡的一种城乡混合的市辖区。
二、基层政权的特征我国基层政权是国家政权的一部分，它与社会主义国家政权的根本性质是一样的，人民民主专政是其共性。但由于基层政权是国家设在最低一级行政区域的基层政权，其职权范围、行政权幅度以及政权体制和运行机制等等同县以上行政机关不同，因而基层政权又不同于各级政权机关的特点。
（一）直接性一是直接面对人民群众。人民利益和公共利益是基层政权一切活动的根本出发点和归宿。基层政权的权力机关由当地人民直接选举产生并接受人民群众的直接监督。行政机关直接面向群众，直接进行管理。基层政权的直接工作对象是村民委员会和居民委员会。基层政权通过村委会和居委会基层群众自治组织来贯彻执行国家的法律、政策，组织和领导本行政区域的经济、文化、教育和各项社会建设与发展，直接面对群众、服务群众。
二是直接接受人民群众的监督。基层政权直接面对群众、直接联系群众、与人民群众朝夕相处的特点本身就意味着基层干部的言行举止事关党和国家在人民群众中的形象。因此，基层政权和基层干部时刻处在人民群众的监督之下，接受人民群众的批评和监督。
三是直接实施行政管理。基层政权对本行政区域的各项行政管理工作是直接的、具体的管理，不再有政权层次上的中间环节。
（二）基层性基层政权的职权范围是对本行政区域的政治、经济、文化等社会事务做出决议和决定，但不具有立法权；行政机构设置比较精简；行政对象主要是基层群众性自治组织和人民群众；基层政权是我国人民民主专政的基础，是党和国家联系群众的桥梁和纽带，是党和国家在城市和农村各项工作的落脚点。
（三）综合性和其他层级的政权组织一样，基层政权同样具有政治性、强制性、社会性和服务性的特征，所不同的是其权限范围、组织结构有所区别。对上级国家机关而言，基层政权主要是执行机关，是具体公共事务的管理者和组织者，为保持基层政权设置的有效性和经济性，也由于基层工作的综合性强，具体琐碎，工作内容繁杂，基层政权组织机构必须精干、高效，突出其综合性的特点。基层政权的干部也需要具备“多面手”的综合素质。
基层政权建设的要素
一、基层政权建设的组成要素国家政权的组成有三个重要的因素：（1）行政区域；（2）组织机构；（3）组织程序和组织制度；三者缺一不可。基层政权也不例外，它必须以一定的行政区域为基础，以相关的行政机关为依托，按照一定的章程和手段，在本行政区域内行使自己的权力。因此，基层政权建设主要包括三个方面的内容：（1）科学划分基层政权的管辖区域；（2）合理设置基层政权的组织机构和人员配备；（3）加强基层政权的各项制度建设。
二、基层政权的管辖区域划分所谓管辖区域，就是基层政权实施管理的辖区或范围。它是通过立法的程序，在国家的领土内，划分出一定的区域，作为基层政权的活动范围。科学地划分基层政权的管辖区域，是合理设置基层政权组织机构的前提和基础。
划分行政区域必须遵循一定的原则，要有利于国家管理，把领土根据政治、经济、民族、历史和地理条件划分为若干区域，建立一定的政权机关，实现国家管理。它必须有利于加强行政管理，不能削弱这种管理；必须有利于生产的发展，不能阻碍生产的发展；必须有利于国家的稳定，不能危害这种稳定；必须有利于各民族的团结，不能损害这种团结，激化民族矛盾。同时，划分行政区域，必须考虑一个地区的经济发展水平、地理位置、历史传统和民族分布等因素。
根据管理幅度与管理层次原理，行政区域必须有一个适度的规模。必须根据实际情况和实际需要加以确定，即必须在经济社会发展的基础上确定基层政权的规模。
三、基层政权的组织机构设置在任何国家，社会事务既离不开政府的有效管理，也离不开各类社会组织的自主管理。组织机构的设置，一般要受到这个国家的历史传统、政治结构、政治制度以及文化背景等因素的制约。因此，设置基层政权的组织机构，必须从实际出发，因地制宜，既要体现我国的政治制度和政治结构，又要考虑实际情况和大多数人民的切身利益。
（一）设置基层政权组织应遵循的原则首先，基层政权的设置必须符合我国的根本政治制度。我国是共产党领导的人民民主专政的社会主义国家，我国的根本政治制度是人民代表大会制度。党的十六大指出，党应当支持人大依法行使国家权力，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督。党的领导主要就是组织和支持人民通过各级人大来当家作主。
其次，基层政权的设置必须遵循民主集中制的原则。既有利于中央的统一领导，同时又能调动地方的主动性和积极性。逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的中央与地方合理分权体制，使各级政府依法独立地行使职权，各司其职，各负其责。
其三，基层政权的设置必须遵循效能、精简的原则。即讲究效能，提高行政管理效率，力求每个组织机构本着精简、节约的原则行事，机构不得重叠，人员配备合理，职权限制必须明确。
其四，基层政权的设置必须坚持法制化原则。按照依法行政的要求，依法明确基层政权的机构设置、职责权限、相互关系、人员编制，建立机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制，逐步实现基层政权机构设置与管理的法制化。并且还要尊重我们党和国家的历史传统。对于党组织和领导人民群众在革命与建设过程中创造的一些切合我国实际的组织形式，在设置基层政权组织机构时，尽可能地保持这些组织形式。
（二）我国基层政权的组织机构框架我国政权机构设置的原则决定了我国基层政权机构的实际状况。按其功能取向，可以分为两大类：一为权力机关，即立法机关，称之为基层人民代表大会；二为行政机关，称之为基层人民政府。由于我国实行“议行合一”的制度，因此，行政机关从属与权力机关，它必须对权力机关负责。在基层政权一级，不仅有权力机关和行政机关，而且还有与其并列的党的一级基层组织，即基层党委。基层党委虽然不属于政权机关序列，但它在基层政权中的实际地位---在基层政治、经济、文化生活中一直处于领导地位。
（三）基层政权组织的人员配备人员配备是合理设置基层政权组织机构的重要内容之一。根据中办发［1986］28号文件《关于全国区、乡、镇党委机关人员编制的有关规定》，基层政权人员编制范围包括：党委正副书记、正副乡镇长以及有关民政、财政、青年团、妇联等人员。不包括编制单列的公安、司法人员和企事业单位的管理人员以及县以上各级机关派驻乡镇的各种机构的人员。根据精简、统一、效能的原则，按当地实际需要来配备人员，克服机构重叠、职能交叉、人员臃肿、推诿扯皮等弊端，理顺条块和管理层次关系，在转变职能、优化结构的基础上，提高基层政权的工作效率。
