现代意义上的舆论管理实践始于19世纪50年代末，当时，纽约的坦慕尼协会开始以采访的形式收集信息，为制定政策和新闻宣传服务，这意味着在舆论传播的基础上，增加了反馈的环节。
从宏观背景来讲，舆论管理要充分考虑到政治、经济、文化等因素对舆论活动的影响，通过“管理”这一中介，透视权力、舆论和社会深层结构的复杂运动；从舆论管理目的上讲，舆论管理需要研究如何促成正向舆论的生成和巩固；从舆论结构来讲，包括舆论的静态管理和动态管理、宏观管理和微观管理，从而建构科学的舆论观。
中宣部干部局组织编写的《新时期宣传思想工作》明确指出：“新闻舆论工作的宏观管理，就是从党、国家的工作大局和人民群众的根本利益出发，遵循党的方针政策，依据国家的法律法规，对新闻宣传工作实行组织、指导、协调和监管，积极支持和发展正确健康的舆论，坚决抵制和克服消极有害的舆论，保证正确舆论在社会生活中的主导地位。对新闻舆论进行宏观管理，是社会管理的一部分，是党和政府有关部门的重要职责，是以正确舆论引导人的内在要求，是促进新闻事业繁荣发展的重要保证。”从中可以看出，我国的舆论管理是党和政府的一项重要职能，党和政府通过管理新闻舆论进而实现对社会舆论进行引导。
本书所讲的政府公共舆论管理，是以政府为主体的国家机关为维护公共利益和公共秩序，运用直接和间接手段，对公共舆论加以规范和引导，促进政府目标实现的管理活动。政府公共舆论管理研究的目的，就是揭示政府如何适应公共舆论并有效驾驭公共舆论、实现政府管理目标过程中的客观规律。这一界定主要包括以下几方面的内容：
第一，谁管理。既然政府公共舆论管理是政府管理的一部分，主体当然是拥有公共权力的广义政府。从治理的角度看，政府为了有效实现对公共舆论的管理，还要善于借助各种公共机构和私营机构，也就是我们经常说的要形成“大宣传”格局，形成舆论管理的“统一战线”。
第二，为何管理。政府对公共舆论的管理，既是为了维护统治阶级利益的需要，也是为了维护公共利益的需要，两者共同构成了政府公共舆论管理的目的。当然，两者关系有时可能并不一致。历史上，一切反动的、落后的阶级和政府为了维护他们的自身利益而置公共利益于不顾，最终改变不了灭亡的命运。在社会转型时期，人们利益格局处于变动之中，各种利益冲突有可能会加剧，这时，就更需要倾听各方面的意见和建议，通过舆论引导，使公众认清公共利益之所在，从而为社会变革提供秩序基础。
第三，管理什么。政府公共舆论管理的对象当然是公共舆论。由于大众传媒在舆论的形成和引导中具有特殊作用，所以舆论管理必须要重视和加强对新闻舆论的管理，但新闻舆论不等于公共舆论，新闻舆论导向正确并不等于社会舆论导向就正确。所以，政府公共舆论管理必须关注公众的舆论（或者叫民间舆论、社会舆论），才能真正达到管理目的和效果。
第四，如何管理。政府对公共舆论的管理不是简单的控制，而是从政府管理的总体目标出发，寻找公众舆论表达与政府控制间的平衡点。舆论管理首先是要发扬民主，维护公众的舆论表达权利。没有舆论表达自由的管理就是一种钳制舆论的行为，这样的舆论管理也不可能达到预期效果。舆论管理还具有公众自我管理的性质。即使政府对公共舆论的干预也必须是从人民群众的整体和长远利益出发，必须依法进行，否则就是不合法的。政府公共舆论管理方式多种多样，有“硬管理”和“软管理”之分；有“直接管理”和“间接管理”之分；也有“堵”和“疏”之分。这些方式的运用是政府公共舆论管理的艺术性所在，政府需要根据实际情况，动态性把握和运用，以求最佳的管理效果。
第五，管理目标。总体而言，政府公共舆论管理有三大目标取向：民主目标、统治目标和发展目标。具体包括：通畅舆论表达渠道，包括正式渠道和非正式渠道；规范表达行为，保证舆论表达的健康、规范、有序；扶持积极有益的正向舆论，即符合公共利益的舆论；抵制负面和有害舆论，对有害和负面的舆论必须从法律上作出界定，而且应该保持在最低限度。
2.政府公共舆论管理的职能
政府公共舆论管理既然是政府的一项重要职能，那么，它的职能应该包括哪些方面？其职能应该如何定位？这是本项研究必须做出回答的问题。
第一，政府公共舆论管理职能的定位。所谓定位，就是说政府公共舆论管理职能在政府所有职能结构中所处的位置。按照本文所采用的政府职能“四职能”说，政府职能包括政治、经济、文化和社会四种职能。政府公共舆论管理应该属于其中的哪一种？到目前为止，尚没有人对此做出明确的回答。尽管如此，在一些政府的文件和其他资料中间接地提到了这个问题。本文认为，政府公共舆论管理属于政府文化职能。主要基于如下两个方面：
法兰克福学派文化批判理论的启示。文化批判理论是法兰克福学派的一个重要组成部分。其代表人物葛兰西对文化观念是这样理解的：“德·桑克蒂斯曾说：‘缺乏力量，因为缺乏信仰。缺乏信仰，因为缺乏文化。’但这里的文化意味着什么呢？它无疑是指彻底的、统一的和民族普及的‘对生活和对人的观念’，是某种‘世俗宗教’，是某种‘哲学’；它应该名副其实地成为‘文化’，即应该产生某种道德、生活方式、个人与社会的行动准则。”在法兰克福学派学说中，文化首先是一种意识形态，或是宗教的，或是哲学的，但都是围绕生活与人为中心展开的，而且在整个民族的范围内具有彻底、统一和普及的特性。文化应该有生产和再生产的功能，能够形成个人与社会的道德、生活样式、行动准则，这个形成的过程正是个人自己规范自己，意识形态渗透与发挥效力的过程。从这一概念出发，法兰克福学派阐述了国家的文化意识形态功能。葛兰西首先开启了国家思想文化职能的探索。他认为：“一个社会集团通过两条途径来实现它自己的至高无上的权力：作为‘统治者’和作为‘文化和道德的领导者’。”每个国家都是道德国家，其中一个重要职能就是通过教育、文化、宗教、家庭和日常生活等渠道，把统治阶级的价值观念和信仰强加给大众，使之认同统治阶级的统治，从而取得意识形态霸权和统治的合法化。
米利本德则更加明确地提出了资本主义国家有三个职能：①国家具有广义的经济职能，通过控制收入和需求来协调经济的发展；②国家在政治上有维持秩序和法律的镇压职能，保护私有制，调整资本各个部分之间以及资本与劳动者的关系；③国家具有思想文化职能，它推动社会共识的形成，并向公众灌输这样一种意识形态：对资本有利的就是对大家有利的，任何其他方式都不及资本主义好。法兰克福学派还对大众传媒对意识形态的作用进行了批判。他们认为，现代传播技术的发展使得国家有可能大规模介入意识形态行业，以便更加直接地干预人们意识观念的形成，影响“公众舆论”的导向。国家一方面利用自己的传播企业传播消息、观点、主张和见解，并且对这些东西的传播施加影响；另一方面，国家尽其所能地阻止那种它认为是“无用”的观点和消息的传播。所以，他们提出“媒介即意识形态”的著名论断。概括起来，法兰克福学派的文化批判理论认为，在资本主义国家，文化（广义文化）成为资产阶级维护意识形态霸权的一个重要组成部分；文化意识形态职能与政治职能、经济职能成为资本主义国家“三位一体”的重要职能；资本主义国家文化意识形态职能的一个重要方式就是通过大众传媒影响“公众舆论”的导向。由此，可以判断，公共舆论管理也从属于国家的文化意识形态职能，即与暴力相对应的职能。由于法兰克福学派是一种批判理论，而且主要集中于对意识形态的批判，所以，他们虽然认识到了大众传媒、公共舆论等对意识形态的作用，但没有注意到公共舆论的其他功能，包括民主政治功能。但是，他们对公共舆论管理的定位具有合理和借得借鉴的因素。
中国对于政府文化职能的界定。目前在中国政府管理的理论和实践中，一般都把公共舆论管理工作纳入政府文化职能的范围。黄达强、刘怡昌主编的《行政学》把政府职能分为政治、经济、文化和社会四种职能。在讲到文化职能时认为，国家行政管理的文化功能，一般包含教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视、卫生、体育、文物、图书馆、博物馆等各项文化事业。并指出“努力形成有利于现代化建设和改革开放的理论指导，舆论力量，价值观念，文化条件，社会环境。可以说，这就是对发挥文化功能所提出的时代要求。”这里，他们明确地把形成有利的“舆论力量”作为政府文化职能的一项重要内容。2002年中组部组织编写的全国干部培训教材也把新闻、舆论等纳入文化职能的范畴，认为“文化职能，包括进行思想政治工作，对科学、教育、文化等事业进行规划管理等，其根本目的是提高全民族素质，铸造可以使国民自立于世界民族之林的强大精神支柱。”不仅理论上如此，实践上也是如此。2002年召开的党的“十六大”报告也把“以正确的舆论引导人”，“新闻出版和广播影视必须坚持正确导向，互联网站要成为传播先进文化的重要阵地”，作为文化建设和文化体制改革的重要内容。
近年来，中央先后出台的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和《国家“十一五”文化发展纲要》也都是如此。这说明，在中国，政府已经把公共舆论的管理和引导纳入文化职能的范畴。把公共舆论管理纳入政府文化管理职能体现了理论与实践、历史与现实、国内与国外的统一。目前，我国经济社会的发展对文化建设提出了更高的要求，推动着文化建设的快速发展。相应地，文化概念也从“小文化”向“中文化”和“大文化”拓展。在我国，传统意义的文化是一种“小文化”，管理主体是文化部门，内涵主要是语言、文艺及其他各项文化事业。近年来，由于国家越来越多地采用政治、经济、文化和社会四项职能划分方法，特别是江泽民同志提出“社会主义先进文化”之后，文化概念在使用上越来越宽泛。所谓“中文化”，管理主体是各级宣传部门所管的文化，包括了文化部门、新闻出版、广播电视、文学艺术等部门的职能总和，简言之，就是宣传文化系统所管的文化。因为，在现有体制下，各级党委宣传部门是宣传文化系统的扎口管理部门。“大文化”就是指和经济、政治、社会相对应的文化，这个意义上的文化就已经包含了公共舆论管理的内容。
第二，政府公共舆论管理职能的内容。纪忠慧认为，政府对公共舆论的管理主要是规则管理，就是“让权力从限制舆论内容的历史误区中退出来，以培养公民的公共精神，鼓励他们大胆地表达意见，从而在社会决策中选择最好的意见，同时，激活权力合法性的舆论支点。”他反对对公共舆论的内容进行干预，认为“内容管理难以消解管理手段的非正当性”，“如果以内容为标准把舆论划成一条线，进而一定要把稍微超出这条线的言论压入线内，使社会舆论变成清一色，那么，人类文明的进步就会付出更大的代价。”事实上，规则与内容并不能绝对地分开，问题不在于是否要进行规则和内容的管理，而在于如何管理，管理的性质是什么，管理的边界和限度如何设定。美国学者查菲从政府对传媒管理的角度提出政府应履行鼓励性、限制性、参与性三项职能更具借鉴意义。尽管对于政府的公共舆论管理职能存在争议，笔者认为，一般来说，政府对公共舆论的管理具有以下一些共同的职能：制定有关法律、法规和政策对公共舆论进行必要的规范；通过诸多渠道掌握和了解舆论动向，即舆情；对舆论加以必要的引导和干预，使之符合统治阶级的利益和意志；对舆论传播载体进行管理，包括大众媒介、文学艺术、社科理论等产生和传播公共舆论的领域，亦即哈贝马斯所说的“公共领域”。对于政府行使公共舆论管理职能，马凌认为，政府在处理与公共舆论关系时应该做到有所为，有所不为。应该尽量淡化“引导者”角色，主动处于“被监督者”位置，做到有所不为；要适当充当媒介资源的“配给者”角色，培植市民社会，做到有所为；当好民意的“调查者”、政策制定的“反馈者”、危机事件中的“信息发布者”等角色。
