五、公众参与是环境保护广泛性的基础
环境保护是一个范围极广的事业，大气、水、土地、海洋、森林、草原、矿藏、野生动物、植物、水生生物、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区、生活居住区等，都在它的保护范围内。如此范围广大的事业，仅靠专门机关是难以完成环境保护任务的。环境保护的广泛性需要公众参与，没有公众参与这个基础，环境保护就是一句空话，而公众与环境的密切关系也决定了公众能够在环境保护当中发挥积极的、创造性的作用。一方面，环境状况的好坏，关系到千家万户乃至子孙后代的切身利益，因此公众对环境问题极为敏感，对环境保护有着极高的热情和积极性。另一方面，由于工作、生活、居住的关系，公众对具体的环境污染事件及其严重程度也最先了解，公众参与便于及时发现和查处污染与破坏环境的人和事，使环境得到保护。并且，公众拥有的对环境资源的一些独特经验和知识，也可以弥补政府管理人员知识的不足和决策的缺陷，为保护环境资源找到最为有效的方法。
六、公众参与环境保护符合国际惯例
公众参与环境保护作为实现可持续发展的重要条件之一，已成为世界各国的共识，环境公益保护从单轨制向双轨制的转变已成为国际性的普遍趋势，许多国家的环境法和国际法文件都对公众参与做了具体而明确的规定。如美国密歇根州《环境保护法》第二节第一条规定：“为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭，任何个人、公司、社团、组织或者其他法律实体均可在违法行为发生地，或者可能发生地的具有管辖权的上诉法院，对州、州的分支机关或者其他法律实体，提起请求宣告禁止或衡平法救济的诉讼。”这一条款具体规定了社会公众参与环境公益保护的主体地位及途径。1999年《加拿大环境保护法》在第二章中就公众参与制度在公民的知情权、请求调查权、环境诉讼权以及在报告他人环境违法行为后的安全保障权等方面建立了比较完善的制度，法国、日本等国也确立了相关制度。此外，《环境与发展宣言》、《人类环境宣言》、《世界自然宪章》、《21世纪议程》等国际环境立法都对公众参与提供了国际法依据。环境公益保护的必然趋势即在于确立各国政府和全体社会公众的共同责任。我国当前所面临的首要任务就是通过立法建立公众参与制度，完善环境公益保护制度。
第三节公众参与制度的缺陷
一、具体操作上，缺乏明确、具体的法律规定
公众参与作为环境管理行政过程的一个重要环节，应遵循“依法行政”的法治原则。我国制定的一些环境保护法律法规和部门规章中，只是对公众参与的实施做了原则性的规定。虽然我国现行立法对公众参与制度、原则性规定弹性较大，有利于在实践中视不同情况随时调整其适用方式，但鉴于我国法律对于公众参与的条文少之又少，因而对于公众参与的方式、范围、组织者的组织义务，以及如何保障等还存在空白。如《水污染防治法》第十三条规定：“环境影响报告中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”但却没有相关的途径、形式和程序规定，有关单位、主管部门以及公众都因没有明确的权利义务而无法参与。再如2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”严格来说，这条法律法规也缺少有效的程序规定和制度保障，没有公众参与的具体规定和具体的实施程序，且未明确公众在环境影响评价活动中应有的地位，对公民的环境权、知情权、监督权等权利的规定具有狭隘性和不明确性。这使得有关公众参与的法律规定仅从形式上满足了公众参与的需求，在实践中却很难操作。另外，实践中许多国家机关对公众参与政府决策持否定或者抵制的态度，使得公众参与的规定成为“纸上谈兵”。
二、立法指导思想上，突出表现为以“末端参与”为主导，忽视“源头参与”“预防为主，防治结合”一直是我国环境保护的指导思想和原则。
然而，我国现行关于公众参与环境保护的立法，基本上都是对环境污染和生态破坏发生之后的参与的规定，即末端参与。《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这就是典型的末端参与的立法，已不能适应环境保护的需要。因为对环境带来危害的，不仅仅是个人或企业的环境污染、环境破坏行为，国家环境立法、政府有关环境的决策和环境行政主管部门的不作为等都可能损害环境，甚至造成不能弥补的灾难性后果。
三、立法体制上，过分强调国家对环境的管理权，忽视公众参与在我国的立法体制上，往往过分强调国家对环境的管理权，而忽视了公众的参与权。在实践中，行政机关也往往对公众参与环境管理的活动进行抵制。环境中的国家干预，是指国家以社会公共利益代表者的资格依法对各种开发利用环境资源活动直接进行管理的政府行为。环境污染已成为一大社会公害，损害了全社会的利益，国家出面干预，强化行政主导，这一点体现在《宪法》中第二十六条：“国家保护和改善生活环境，防治污染和其他公害”和第九条：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵动物和植物，禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。两条规定中环境保护的主体是“国家”，而对公众在环境保护方面的权利未作任何规定。这显然忽略了公众在环境保护中的法律地位，不利于公众在环保中发挥作用。
四、公众参与形式单一、缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定环境保护的公众参与需要有良好的条件，而这些条件并非环境立法本身能够解决的。但我国整个法律制度中关于公众参与的规定都十分缺乏，公众参与民主决策，参与国家管理的机制尚未建立，公民及其团体在法律上的地位不明确，甚至没有法律地位，更没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制，使得环境保护的公众参与困难重重。
例如，我国《环境保护法》虽然也规定人民政府应奖励对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，环保行政主管部门应当定期发布环境状况公报，但这些规定所取得的作用仍是有限的。单就政府发布的环境状况公报而言，现有的环境状况公报内容还比较单一，指标种类也比较少，还不能全面反映某一地区环境的整体状况和变动的趋势，同时某些地区所提供的环境状况指标专业技术性过强，不便于一般公众理解，起不到公报应有的效果。
第四节完善公众参与的制度设计
一、制定信息公开制度，保障公众的环境知情权
获得真实的环境信息，是公众参与环境保护的客观要求。保障公众的知情权，即保障公众获得各种环境资料的权利，就要制定信息公开制度，定期公布国家的环境状况资料，公众所在地区的区域环境状况的资料，公众所关心的每一项大型开发建设活动、生产经营活动可能对环境造成的影响及其防治对策的资料，以及国家和地方环境保护的法律法规资料等。应保障公众对有关环境活动的决策参与权，使公众有机会、通过正常的途径向有关决策机关充分递达对环境问题的意见，并确保其合理的意见能够被采纳。当公众的环境权益受到侵害时，应保障人人都可以通过有效的行政或司法程序使环境得到保护，使受侵害的环境权益得到赔偿，并排除侵害。
2005年4月13日，国家环保总局召开了中国第一个完全公开的圆明园防渗事件听证会。这个听证会从公布消息、征集与会人员以至听证本身，都是完全公开和遵照国际惯例进行的。会上争论十分激烈，很多学者、市民和非政府组织都对相关部门提出了尖锐的意见，这些意见都通过互联网和电视媒体的现场直播展现在几亿观众眼前，换到几年前，这是不可想象的。为了推进环境决策民主化进程，也为了进一步对社会主义民主进行探索，今后对重大环境事务还应举办公开听证会。环保总局还在寻求通过立法程序推进环境信息公开制度与环境公益诉讼制度的方式，并对非政府组织进行业务培训与行为规范，帮助他们更专业地参与环境事务。
二、通过立法，拓宽公众参与环境保护的途径和方式
正如实体法必须有程序法相配套一样，要落实公众参与环境保护的实体权利，也必须在程序上作出相应的规定。比如通过综合性的环境法律，明确规定公民的知情权、建议权、批评权、监督权、检举权、申诉权、诉讼权、辩护权等权利。同时，在其他有关的如社会团体组织法、结社法、游行示威法、工会法等法律法规中，也应规定有关公众参与环境管理的原则、内容。根据各国有关公众参与环境保护的经验和我国的实际情况，完善关于我国公众参与环境保护的途径、方式和程序的法律制度，主要应该通过立法明确规定公民有权自愿成立环境保护的社会团体或者非政府的环境保护的群众组织，并通过这类组织参与环境管理，开展环境保护活动。环境保护的群众组织有权依法就环境资源问题或者其他环境事务进行信访等活动，对单位和个人的各种违法行政行为，公众有权进行监督、检举，有权依法提起行政复议、行政诉讼、民事诉讼和参加刑事诉讼。公民有权旁听立法机关讨论与环境问题有关的会议、人民法院对有关环境问题的案件的公开审理，参加各级政府环境行政管理部门举行的有关行政执法公开听证会，等等。此外，公众有权对有关影响环境质量和环境权益的重要计划、政策、立法、区域开发和建设项目等作出环境影响评价，参加有关环境保护及环境执法检查，等等。
三、完善公众提起环境诉讼的法制制度
我国对环境诉讼的法律规定还比较欠缺，规定不具体、不详细，公民依法进行环境诉讼的权利还无法实现。从世界各国现有的经验来看，大多数诉讼都是由诸如协会、基金会等公民团体提出的。要落实公民的环境诉讼权，就必须在法律上对环境保护方面群众的地位和作用加以明确，并参照国际上的一些做法，在我国各单项环境法中设立专门的条款，规定公民诉讼的权利，使公民提起环境诉讼有具体的依据。同时，在这些单项法律中还必须规定比较完备的相关条款，使关于公民诉讼的法律规定更严密，以便于公民进行环境诉讼。比如，从民事法律来讲，由于环境侵害是不同于一般民事侵权行为的一种特殊类型的侵权行为，依据传统的民法理论和民事诉讼程序，对受害人实施救济是十分困难的。因为按照传统的理论，要证明侵权行为的违法性和原因者的故意或过失行为，确定侵权行为与损害发生之间的因果关系，严格判定不特定的以至多数侵权者的责任分担关系等是极其复杂的，现实中几乎是不可能的。鉴于此，在国际上出现了为对受害人实施民事救济而修正传统民事理论的情况，在环境侵权民事救济领域形成了无过失责任原则、忍受限度论、环境权学说等。这是我国在完善环境诉讼制度中应当加以借鉴的。
四、协调好国家干预和公众参与
环境法中公众参与原则的提出有以下两方面的考虑：一是基于产权理论，个人不能对环境这种公共财产像保护私有财产那样充分行使自己的权利，对他人滥用权利损害环境的现象无法干预，因此市场机制失灵；另一方面，政府处于对经济利益的偏好，无法实现对环境利益（属于公共利益）的充分保护，其决策机制的短期性、单纯的命令性也是其痼疾，因此政府失灵。基于上述原因，现代环境法让公众直接成为公共利益的代表，由环境利益的最终享有者参与决策，来保证决策的民主性和科学性，防止政府滥用行政权力。但也要看到，公众参与也有其缺陷，公众团体同样具有利己倾向和专注于眼前利益和地区利益的局限性，也需要政府通过制定法律程序对其加以制约。
因此，公共利益没有最佳的守护者，只有协调好各方主体的力量才能最终保障其实现。
五、加强环境宣传教育
加强环境宣传教育工作对我国环境保护工作具有重要作用。环境管理部门应加大环境保护的宣传力度，要利用广播、电视等各种媒体，从意识上唤醒公众参与的热情。公众对于环境的关注实际上是包括发展权在内的人权的一种体现。应对公众进行环境保护的教育，帮助公众树立可持续发展观念，加强环境道德教育、环境警示教育和环境安全意识教育，树立环境安全观念，增强公众环境法制观念和维权意识，提高公众参与的责任感和自觉性。
环境宣传教育的重点应是领导干部和青少年。领导干部处于决策地位，对公众能否有效地参与环境保护起到决定性的作用。领导干部要放得下架子，拿得出胆识和勇气和公众坐到一起，接受公众的建议，这样才能使公众参与落到实处。青少年是未来的行动者和决策者，对青少年进行环境保护教育，可以通过“小手拉大手”、“小家带大家”，直接影响到父母和家庭，乃至影响到整个社会，带动更多的人参与环境保护。
