第一节国外生态补偿财政政策实践及启示
如前文介绍，财政政策是一个政策体系，它由税收政策、收费政策、支出政策、预算政策等要素构成。为了实现环境保护和生态补偿的目的，OECD国家和我国都推行了相应的财政政策，最常用的是税收政策、收费政策和支出政策。
一、环境税和收费政策
在西方工业化的浪潮中，英国、欧洲主要国家和美国先后开始并完成工业化。纵观西方工业化进程，欧美国家走的是一条先污染后治理的道路。尤其是早期的工业化一直都伴随着较为严重的环境污染。例如，英国的工业化导致泰晤士河在近百年时间里见不到鱼。随着环境问题日益加重，世界各国开始重视环境保护和可持续发展问题。最典型的是经济合作与发展组织（OECD）成员国。
早在20世纪70年代，OECD成员国就形成了一系列环境税收制度，根据“污染者付费原则”对排污行为和污染物征税，以减少环境污染、筹集环保资金。到了20世纪80年代末、90年代初，OECD国家又普遍利用多种经济手段控制污染和提高资源有效利用，刺激排污者改变生产和消费行为，促进环境质量的改善。最典型的手段就是环境税、排污收费制度。早在1972年，英国就开始征收CO税，随后法国、美国、德国、澳大利亚和瑞典等国也先后开征CO税、硫税等。
作为OECD及其成员国最新的环境经济手段，环境税具备特有的优势：在维持现行财税政策的前提下，实现减少污染、保护环境，为政府创收。从深层次来看，环境税主要是对污染行为征税，从而增加政府财政收入，它能对有利于环境保护的行为少征税，使税收体制逐渐绿色化。从现行环境税制来看，OECD国家的环境税费具有以下几方面的特点：
（一）课税对象广泛
OECD国家环境税的课税对象广泛，涉及水污染、空气污染、气候变化、土地污染、废物管理、自然资源管理、噪音污染、臭氧层保护、能源产品、交通设备与服务、土地管理等多个方面。根据经合组织和欧洲环境署合作的数据库，经合组织成员国家大致有375项环境税收和250条环境相关收费。其中，OECD国家实施的能源税有150种，机动车税有125种，也有许多废物相关税收，征收对象为产生废物管理特殊问题的特殊产品（大约35种），或者是最终处置的各种形式，比如焚烧或填埋（共15种）。其他大约40种税征收范围比较广泛。
OECD成员国的环境税费措施大致分为9大类34小类，9大类分别是机动车燃料，其他能源产品、与交通工具相关的税、农业投入资料、其他物品、直接的税收规定、空中交通、征收水费和税、废物处理与管理费。机动车燃料科目下对含铅和无铅燃料实行差别税率，对不同质量柴油实行差别税率。从国家来看，25个国家中有11个国家征收了10项以上的环境税费措施，分别是挪威、丹麦、瑞典、芬兰、澳大利亚、美国、荷兰、德国、法国、比利时和葡萄牙。其中，挪威和丹麦更是高达22项和21项。采取环境税费措施最少国家的是奥地利、希腊、日本、卢森堡和新西兰，前四个国家是3项，最后一个国家是2项。从地域分布来看，北欧国家更重视通过税费措施来保护环境，除冰岛外，挪威、丹麦、瑞典和芬兰四国采取的措施居OECD国家前四位。
（二）地位重要
OECD国家的环境税不仅课税对象广泛，而且在税收体系中占据着非常重要的地位。
从演变趋势来看，在1999-2008的10年间，除奥地利、捷克、韩国、荷兰、瑞士和土耳其六国以外，其他25个国家的比重呈下降趋势。从31个国家的算术平均数来看，由1999年的2.61%降低到2.13%；从加权平均数来看，由1999年的1.90%降低到1.59%。从所占比例里看，1999年除了加拿大、日本、墨西哥、波兰、斯洛伐克和美国的比例低于2%，其他的25个国家的比例均高于2%。其中，丹麦比例最高，达到5.16%；美国最低，仅占0.99%。2008年除澳大利亚、比利时、加拿大、智利、法国、冰岛、日本、墨西哥、新西兰、波兰、斯洛伐克、西班牙、美国等13个国家的比例低于2%，其他18个国家的比例均高于2%。其中，荷兰所占比例最高，达到4.49%；墨西哥最低，仅占-1.59%。墨西哥的比例之所以为负，是由于政府为降低汽油和柴油价格给予了补贴。综上所述，虽然十年来比例有所下降，但OECD国家环境税税收收入占GDP的比重一直较高，对一国经济所起的作用明显。
从演变趋势来看，在1998-2007的10年间，除奥地利、捷克、德国、荷兰、波兰、斯洛伐克、瑞士和土耳其八国以外，其他23个国家的环境税税收收入占GDP的比重呈下降趋势。从31个国家的算术平均数来看，由1998年的7.6降低到6.5；从加权平均数来看，由1998年的5.8降低到5.2。从所占比例里看，1998年除了奥地利、比利时、加拿大、法国、德国、新加坡、波兰和美国的比例低于6，其他的23个国家的比例均高于6。其中，韩国比例最高，达到12.4；美国最低，仅占3.6。2007年除澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、法国、日本、墨西哥、新西兰、波兰、西班牙、瑞典、美国等12个国家的比例低于6，其他19个国家的比例均高于6。其中，土耳其所占比例最高，达到14.7；墨西哥最低，仅占-1.2。墨西哥的比例之所以为负，是由于政府为降低汽油和柴油价格给予了补贴。综上所述，虽然十年来比例呈现下降趋势，但OECD国家环境税税收收入占总税收的比重仍然很高，在一国税收体系中的地位重要。
从1999-2008年OECD成员国环境税税收收入占GDP比例的情况中揭示的加权平均数和算术平均数的变化情况来看，有两个时间段环境税收占GDP比例下降的很快，分别是1999-2001年期间和2006-2008年期间。主要原因是这两个时期的国际原油价格上涨迅速，OECD成员国在此期间的汽油消费增长缓慢或表现出下降趋势。由于汽油税已经成为0ECD国家税收中最重要的组成部分之一，成员国为了抑制汽油价格上涨，通过降低汽油税率的手段，使得汽油税收入大为降低，从某种程度上来说，这就加大了对税收总收入的影响。
二、财政支出政策
环境税和收费政策常常作为筹集生态补偿资金的手段。如何利用所筹资金进行生态补偿则涉及到财政支出政策。从涉及的领域来看，国外用于生态补偿的财政支出主要围绕森林、流域、农业、矿产资源开发和生物多样性等五个领域展开。
（一）森林
国外森林生态补偿的措施主要有两种：公共财政预算和林业基金。以公共财政预算支付的补偿常常上升到国家法律法规的高度。很多国家的法律都规定，如果国家因为保障森林的生态效益而牺牲森林所有者或经营者的经济利益，国家必须对此进行补偿。比如日本森林法第35条严格规定森林成为保安林后，森林的权利所有者或经营者的经营活动如果受到任何负面影响，国家应补偿由此带来的损失。另外，政府还需免征保安林的土地固定资产税、事业税等；瑞典森林法不仅有类似的要求，而且还特别规定政府利用补贴政策去激励林主去进行对森林生态有益的经济活动；在1992年至1995年的四年时间内这一补贴就达到6200万克朗。同时，如果补植生产率低下但却是自然文化遗产的林地，政府也会给予补贴，从1989年到1991年这一补贴的总额达到30725万克朗。芬兰的规定则是：如果政府要在私有的林地上成立保护区，首先需征求林主的同意，并且由各级政府赔偿经济损失。1997年奥地利政府向林主补偿了800万奥地利先令，其原因是建立天然林保留地。按照德国黑森州森林法的要求，私有林地若被规划为防护林、禁林或游憩林，或者在土地保养和自然保护区范围内，要求林主进行有利于生态保护的行动并对其经营产生负面影响，则林主有权要求政府赔偿。爱尔兰的生态补偿方式主要是资金补偿，补偿对象是保护自然资源和保护生态环境的个人或集体。比较典型的案例是，早在1920年，爱尔兰政府就开始对私有林进行补贴，采取的方式是按期支付。2003年的时候，墨西哥政府也开展了森林的生态补偿。按照区域重要程度的不同采用不同的补贴标准，比较重要的区域标准略高，是每单位40美元，一般区域标准稍低，每单位30美元。
除了公共财政预算，发达国家也建立了林业基金。为保护森林、涵养水源，哥斯达黎加成立了国家林业基金。该基金的来源由两部分构成，一部分是开发者为了取得所需资源的保障，向国家林业基金提交的资金；另一部分是国家政府基金。一个比较典型的案例是EG公司。EG公司位于Sarapiqui流域、是一家私营水电公司，为周围4万人提供电力，水源区是面积为5800公顷的两个支流域。鉴于水源不足，为了有效克服径流量偏小的问题，EG公司以18美元每公顷的价格进行补偿，该部分资金构成林业基金的一部分。另一部分则是由政府按照30美元每公顷的标准追加，以一共48美元的额度补偿上游的土地所有者。由于获得生态补偿，这些土地所有者不能将土地用于农业生产，而只能用于植树造林、提供生态服务。
（二）流域
国际上流域生态服务补偿最早起源于流域管理，属于政府为主导的公共支付体系。例如美国田纳西州和纽约的流域管理计划。1985年，美国联邦政府一方面建立自然保护区，选取的区域主要是生态敏感的区域。另一方面，美国政府推行了影响巨大的CRP计划，旨在通过休耕保护农地的生态环境。而这些均通过对流域内的农场主进行补贴，来获得改善水质和保护流域的生态效应。以纽约市为例，美国纽约市政府利用政府对水用户征收的附加税、公债和信托基金等三部分资金，以购买上游卡茨基河和特拉华河流域的生态环境服务。实施方法如下：纽约政府以提供现金的方式补偿流域内的生态服务提供者（主要是奶牛场和林业营业员），标准为4000万美元。而奶牛场和林场营业员则需要采用对环境友好的生产方式来改善水质。
易北河是另一个典型案例。由于该河涉及到捷克和德国两个国家的国土，所以补偿相对复杂。1990年，两国共同成立了合作团队，共同整治易北河。其目的在于长期提高水域的水质，保持流域生物多样，减少两岸污染物的排放。整治经费来源于排污费、政府提供的贷款、下游的补偿金和研究津贴。澳大利亚治理流域的责任主要由政府来承担，并且由政府提供资金支出。南非的情况比较特殊，政府每年支付现金保护流域生态的同时，还会利用这部分资金雇佣大量失业者，实现生态补偿和扶贫的二合一巴西的州级税收“商品和服务流通所得收入（ICMS）”中5%的资金作为“生态ICMS”。这5%的“生态ICMS”分配如下，一半给予承担保护区职能的地区，另一半给予承担保持水质职能的地区。
（三）农业
农业的生态补偿则主要表现为政府对农场主的补贴。如果农场主对土地的生态环境进行了保护、提供了生态效益服务，就可以得到政府的补助。OECD国家，如欧盟、美国、瑞士甚至依靠法律手段来确保该补偿的贯彻和实施。1950年，美国实施了CRP计划，主要内容则是对因为执行退耕计划而受到损失的居民提供补贴，换句话说即“由政府购买生态效益，提供补偿资金”的政策。纽约州政府还颁布过《休依特法案》。按照该法案的规定，政府出资收购破产农场，并组织大规模植树造林、封山育林，建立起属于州政府的林场，并广泛吸纳失业的农场工人重新就业。从这些材料中可以看出，政府是生态项目实施的“买单”者。
美国退耕项目以“由政府购买生态效益、提供补偿资金”为主，但也充分发挥市场机制的作用，并且以农户自愿为前提。其确定的租金率主要考虑各地自然和经济条件。至于是否选择参与退耕，则由农户自己决定。该项目的规模较大，由五个子项目构成。五个子项目分步骤分阶段进行，且各自的侧重点均有不同。退耕计划的实施周期一般是10-15年，一个周期之后农户根据当时的情况，再自主选择是否参加下一个周期的退耕。
英国的“北约克摩尔斯农业方案”是欧洲农业生态补偿的典型。与美国类似，该农业法案的补偿主体是政府，补偿对象是农户，补偿依据是不同区域的土地生产率和租金。补偿方案的实施时间大致在1985年之后。瑞士的联邦农业法则充分体现了生态补偿的意味。该法形成于1992年，规定政府对生态意义重大的几类农业发展进行现金支持，包括：从保持生物多样性角度出发，对果园、草地、牧场等进行补偿；从生态安全角度，对采取生态友好型的生产方式和有机农业给予补。
