也就是说，在房地产的双重属性下，单纯依赖完全商品化的房地产市场来解决住房问题，其必然结果反而是加深了其垄断属性和需求刚性，推动了房价的上涨，以致风险暗生。一方面，在商品化的住房市场中，企业必然是逐利的，不可能也没有责任牺牲自己的垄断利益来解决弱势群体的住房问题。另一方面，当全社会都只能以商品房形式解决其住房需求时，住房的需求必然是巨量而缺乏弹性的，有利于处于垄断地位的开发商转嫁成本，推高房价。当大量中低收入者受制于趋高的房价之下无法实现买房的愿望，最终必然呈现社会矛盾的激化，不利于和谐社会的构建。
综上所述，政府对房地产金融风险的治理不能仅仅寄希望于一个健康的市场来解决全部的住房问题，而是需要通过调控来实现市场购买和政府资助两种手段的相辅相成。
需要指出的，保障性不是用于解决所有居民的住房问题，其本质是保障中低收入群体的购房愿望。从这个角度来说，在我国住房制度改革之初，中央政府的构想是完全正确的，目前要做的是住房制度改革的理性回归。如，1998年国务院在进一步加快城镇住房体制改革的文件中，对住房改革提出的总体构想是：建立和完善以经济适用住房为主的多层次住房改革供应体系。具体表述为：“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房；中低收入家庭购买经济适用房；其他收入高的家庭购买市场价的商品住房。”从这里可以看出，当时国家对住房制度改革的构想，住房的居住功能是主要的，商品属性是次要的，我国城镇中的庞大中低收入阶层，并不是商品房的覆盖对象，而商品房仅仅覆盖“收入高的家庭”。
自2006年以来，我国政府对恢复房地产社会保障功能的认识是较为充分的，政策的大方向就是建设保障性安居工程，具体措施包括推进廉租房、经济适用房建设等等。这些政策的后续效果还有待实践证明，关注点有两个：一是这些政策对各利益主体的当前利益所带来的影响，这直接关系到政策推行所受到的阻力大小，决定了推行的难易程度。二是这些政策现实的可能性，也就是具体的实施方式与财力来源，这直接决定了执行的力度与广度。
二、有效的住房保障制度对各主体利益的损益关系
房地产市场是一个利益的综合体。对中央政府而言，房地产从短期和局部看关系宏观调控成果的巩固：房地产行业拉动20多个相关产业，房地产市场的发展带动了近几年钢铁、水泥、电解铝等行业的共同发展。从长期和整个社会全面地看关乎建设和谐社会、维护持续稳定的大局。对于地方政府，土地出让收入既是事实上的“第二财政”，房地产投资又是拉动政绩考核的重要指标GDP的重要手段。对于银行，由于它直接间接提供了60%的房地产开发资金，全社会贷款中50%左右以房地产和土地作为抵押，金融风险与房价的波动息息相关。对于房地产自身，房地产市场的繁荣与否，房价的高低直接涉及到整体的盈利水平和行业的投资价值，其影响不言而喻。对于广大的居民，他们既是房产的持有者，又是构成房地产市场的需求主体，房价的涨跌意味着已持房者的资产是否“缩水”，同时决定着他们是否由足够的购买力来实现购房的愿望。
住房保障的推行与否必须要考虑对这些利益主体所带来的利益影响，只有不损害大多数利益主体利益的，有助于特殊利益集团所形成的利益同盟势力分化的，较少受到既得利益集团中对政策压力最大的一部分主体抵制的制度才是最佳和最容易推行的外部规则。
下面对这些利益主体进行分析，来看住房保障的推行动了谁的利益。为了便于理解，我们仍然借用经济学图形来加以说明。政府住房保障的推行实质上等于将市场分化为两类，并作用于二类市场。一类是商品房市场，厂商仍然根据利益最大化的原则确定其最优产量，并由之产生均衡的市场价格。从理论上说，就消费型需求来说，由于保障房供应解决的是在现有价格下没有购买力的那部分购房意愿，不会带来原有消费型需求曲线的移动。但就投资型需求来说，政府保障房的推出，必然会削弱一部分投资型需求者的购房愿望，如廉租房的推出会使部分意图购房出租的投资者降低其投资需求，这就会使需求曲线左移。也就是说，保障房的建设会间接起到抑制投资需求的作用，使未推行住房保障前原商品市场的需求曲线D1小幅左移为D2，从而导致原垄断市场价格下降。
显而易见，保障性住房建设带来的不是量的压缩，而是垄断利润的压缩，在原有弱势群体受惠的同时，也必然会带来既得利益集团利益的分化。从政府宏观经济和社会效应的角度看，一方面，对上下游各相关被拉动产业而言，房地产作为一个产业依然存在且产量有所加大，因此对其拉动作用不会减少太多；另一方面，从经济学原理上说，持房者的福利不会因为房价的增减而变化。广大居民中的中低收入者是受益者。这是对原有弱势群体所带来的福利增加。
下面来看既得利益集团的情况。首先，对商业银行而言，在利率市场化程度较低的现实约束下，商业银行的收益更多来自放款量的扩大而非价格的变化。商业银行依然可以贷款给政府保障性住房建设，损失也不大，甚至可能受益于房地产市场产量的增加；对地方政府来讲，损失的只是一部分土地（兴建保障性住房所占用的土地）和税收收入，但有效的住房保障制度解决的是中低收入者的住房问题，也就是说在现有价格条件下，这部分住房本身就是难以转化为市场有效需求的，不会大幅减少基于商品房市场的土地出售量。综合分析，提供保障性住房损失最多的是房地产开发商，压缩的是从Pm1到Pm2那部分垄断利润。
三、住房保障制度有效化的难度
首先，住房保障制度要有效实施，有赖于建好后的住房分配是公平的。总体来说，保障性住房可以分为两类，一类是销售性保障房，如直接出售给买房者的经济适用房和限价房，另一类是租赁性保障房，如用于出租的廉租房或其他政策性租赁房。销售性保障房一直弊端重重，能否有效甄别中低收入者，保证保障性住房有效公正地分配给这一部分群体，是保障性住房制度能否有效的关键。
其次，一般认为，从克服身份甄别的消息不对称现象所产生的痼疾来讲，政府建设用于出租的住房比建设用于出售的住房更为公平合理。但是，建设廉租房的困难也十分现实。如果政府建设的是销售性保障房，一经出售，投资收回，还可以继续再建，但是租赁性保障房将使投资沉淀，从房租中收回成本的可能性微乎其微。如果没有大量资金，廉租房的建设就受到限制，地方政府的政绩就不明显，其积极性可想而知。那么，支撑大部分城镇中低收入居民住房保障的财源应从何而来？在香港或新加坡等小国、小地区，人均收入相对较高，需要被住房保障覆盖的群体相对较小，容易以廉租房（政府公屋）提供形式解决。但在我国从人均收入讲，经济还处于相对落后的阶段，中低收入群体占总人口比例较高。现阶段仅靠政府的转移支付来提供住房保障解决大部分人的住房问题，而开发商为少部分富人盖房，并不具备现实的可行性。
综上所述，完全由政府来解决中低收入户的住房保障问题，目前仍有难度，最为现实的还是走一条市场与政府管制兼有的道路，也就是对目前一些既有利于建立健康的房地产市场又有助于恢复房地产社会保障功能措施的继续推行及严格执行，如土地出让政策适度调整，增加双限土地供应来调节市场供应结构，避免地价推动房价上涨，严格执行90/70标准来调整住房供应结构，增加住房供应，严格经济适用房的认购和转让来规范市场秩序、使保障功能落实到位等等。而这些政策的执行效果最终都取决于在市场中是否形成了对各主体的有效约束使其经济自律，对政策的压力均衡。从这个角度上，房地产市场的所有问题归根到底都是是否形成良好的市场约束机制，保障各主体在力量均衡的前提下公平博弈。此外，对少部分低收入群体住房保障提供的财源可以通过对高收入、中高收入群体的消费行为征税来实现，也就是以高端反哺低端来帮助解决政府财政资源问题。
第三节基于土地市场的化解之道：制度环境与政府激励约束机制的转变
在中国房地产市场中，最大的特殊性就是地方政府在作为土地市场参与者与管制者的双重角色下对土地资源的实际垄断。在我国房地产泡沫的推高过程中，很重要一环是地方政府从房地产价值链索取垄断收益所形成的成本推动。地方政府在通过房地产价值链条获取收益的同时，必然也可能承受房地产业衰落带来的风险。地方政府的财政收入以及当期政绩（当地经济的发展）都大幅度依赖于房地产业的发展。一旦房地产业走向衰退，地方政府就面临着收入锐减的困局，这也是近期以来地方政府频频出台救市政策的利益动机。但正如我们前文的分析，目前的房地产市场实际呈现高房价下的供求失衡现象，随着有效需求的持续性减弱，失稳失控的系统性风险就会加大。一旦房地产市场发生问题，地方政府不仅财政收支平衡可能出现稳定，也会失去以房地产推动地方经济发展的终端市场支撑，其结果等同于地方经济的硬着陆，地方经济首当其冲。显而易见，地方政府与房地产市场的同构性利益关系着存在巨大风险。地方政府何以要维持这种同构性利益关系而无视这种巨大风险呢？一个必然的推论就是地方政府并没有被有效的市场约束机制制约，选择经济自律，它的风险是外部化而收益是内部化的。
目前关于地方政府在房地产市场中的利益关系的研究很多，涉及分税制所造成的地方政府财政困难，城乡二元制所带来的收益分配不公，政府作为市场参与者与市场管制者的矛盾，政绩工程等诸多因素的诸多因素。现有的文献虽然有助于我们对基于土地市场的房地产金融风险推高的成因的理解，但它们一般都只是将原因进行罗列，并没有在一个整体框架内进行考察。地方政府在市场中的参与及其作用显然是产生于各种制度约束之下，只有在一个较为完整的框架内梳理了其原因，才能更好地分析其应对机制。按照地方政府行为的一般性解释框架，应该分析地方政府的制度环境，激励机制和约束机制。制度环境影响着治理结构或机制的选择；激励机制实质是地方政府的利益诉求，决定着地方政府行为的动机；约束机制决定着地方政府面临的约束条件；激励机制与约束机制必须与制度环境相兼容。制度环境进一步对激励机制与约束机制形成影响，进而强化某种行为取向。在分析之前，必须说明的是，本文将地方政府整体作为一个利益主体，也就是说并不考虑地方政府与地方政府官员的利益背离。
1、制度环境的缺陷
制度环境决定了两方面，一是地方政府的必要职能，即制度要求它们完成的任务有哪些。二是为履行职能，它们可以控制的制度内资源有哪些。在此，制度环境的四个方面是非常重要的：一是我国政府长期以来的强势特性；二是“经济发展”导向的政绩合法性建设；三是行政集权下的财政分权体制；四是中国的城乡二元土地产权制度和现行的土地征用制度。
（1）我国政府的强势特性
人类社会得以生存发展的要诀不在单一个体强健的生存能力，而在依赖严密的组织凝聚成的集体力量。这种组织性借由制度安排得以实现族群内外不同的利益最大化目标。在族群内部，制度标的是营造族群内部各个体（利益群体）之间的良性竞争，最大限度地发挥各个体（利益群体）的潜力，使族群内部在竞争中共同发展。在族群外部，制度标的是最大限度地实现族群协同，最大化族群作为一个集体的竞争力。在长期的自然选择过程中，组织性的强弱决定了一个族群的生存发展能力。在国际政治经济体系全球化程度日益加深的当代社会，面对全球化竞争，一个强势政府，以其强大的组织能力以恰当的方式组织族群，对内促成良性竞争，对外实现族群协同，对提高族群的国际竞争力和实现持续繁荣至关重要。
