省国资委成立后，对直接监管企业进行了摸底调研，其中最早的企业成立于上世纪50年代，最晚的成立于上世纪末，有些企业由行政部门改制而成，有些企业则由全民所有制企业改制而成，有些企业则是基于国资经营需要而新设立的。这些企业大多存在二级管理体制，拥有多家全资子公司、控股子公司、参股子公司和若干分支机构，有些企业还拥有三层，甚至四层、五层管理体制。企业所涉及产业和行业分布较广，主要分布于综合（能源）、建筑施工、化工医药、外贸、航空运输、纺织、宾馆旅游、商贸流通等。针对省属企业规模较小、布局分散、行业跨度大、规模、组织形态各异、集团公司的母子关系没有真正理顺等情况，有必要对部分省属企业实行授权经营管理，这既符合省属企业的客观实际，又有利于提高国有资本的运营效率，落实国有资产保值增值的责任，有利于调整国有经济结构和布局，推动企业做强做大，提高市场应变能力和竞争力。
二、国有资产授权经营的简要回顾与总结
为了组建企业集团，形成以资产为纽带的母子公司体制，政府国有资产管理部门将集团紧密层企业的国有资产划拨并授权给核心企业，由集团核心企业负责经营管理并承担保值增值责任。其目的是建立以资产为纽带的母子公司体制，理顺公司内部产权关系。这就是国有资产授权经营的初衷和最初尝试。
（一）国有资产授权经营的基本情况
1991年国务院对第一批企业集团进行授权经营试点，用国有资产授权经营的办法来加强和改进对企业集团的管理。1992年原国家国有资产管理局、国家计委等部门制定的《国家试点企业集团国有资产授权经营实施办法（试行）》规定，授权经营试点是把企业集团中紧密层企业的国有资产，统一授权给集团中的核心企业经营管理，目的是建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，理顺集团内部以产权关系为纽带的母子公司体制。根据该规定，国务院有关部委选择了一汽、东风等8家企业集团进行授权经营试点。1993年颁布的《公司法》明确规定了授权经营的具体内容。1994年国务院确定对100家国有大中型企业进行现代企业制度试点，同时决定将中国石化总公司等3个全国性行业总公司作为国家控股公司的试点。1998年国务院政府机构改革和党政部门与企业脱钩后，政企分开步伐加快，专业部门不再行使出资人职责。据统计，从1998年7月至2003年2月，国务院共批准组建集团公司43家，并都进行了各种内容的授权，其中36家集团公司进行了国家授权投资机构和国家控股公司的试点。与此同时，上海、深圳、广州、珠海等部分省市也以不同形式对授权经营进行了探索。其中，上海、深圳的试点企业为资产经营公司或行业控股公司，部分省市是授权大型企业集团作为投资经营的主体。
四川的授权经营试点主要集中在1998年以前，之后陆续有少量的试点。据对截止到1998年底的统计，四川授权经营企业31户，其中4户未实施，有4户被兼并，实际运作的有23户。授权经营企业分属省、市、县各级，并广泛分布于工交、商贸、能源、公用事业等相关产业领域。授权经营企业的总资产为399.64亿元，户均17.38亿元；净资产133.95亿元，户均5.82亿元；主营业务收入174.68亿元，户均7.59亿元；利润总额15亿元，户均0.65亿元；净利润8.58亿元，户均0.37亿元。
（二）国有资产授权经营试点成效显著
总体上看，通过授权经营试点，被授权企业成为国家授权投资机构、控股公司或资产经营公司，被授权企业内部建立了母子公司体制、形成产权纽带关系，积累了相应的资本运营经验。
1、促进了企业经营机制的转换，抑制了政府直接干预企业生产经营活动的行为。
在政府（授权者）和被授权企业的关系上，明确了被授权企业的权利和责任，有利于维护被授权企业的主体地位和政府对被授权企业的出资人约束。一方面，被授权企业享有经营国有资产的权利，作为公司法人，对国家出资形成的企业财产享有法人财产权。政府作为出资人只委派被授权企业的董事、监事和决定被授权企业本身的重大问题，如合并、分立、重组等，不干预被授权企业的经营，不干预被授权企业对于紧密层企业行使股东权，从而有利于被授权公司成为独立的法人主体。另一方面，被授权公司对授权者——政府承担国有资产经营责任，被授权企业具有比较健全的资产管理、股权代表管理、全面预算管理、审计监督管理制度。授权者——政府对被授权企业实施考核监督，建立考核监督体系，从而这有利于政府对被授权企业的所有权约束。
2、初步理顺了母子公司关系，建立了以产权为纽带的母子公司体制。
实行授权经营后，被授权企业——母公司对其全资、控股、参股的企业享有并行使股东的各项权利——资产收益、重大决策和选择管理者的权利等，政府的任何部门都不能再以出资人身份干预子公司事务。政府不直接向子公司投资，政府支持子公司发展的资金一律注入被授权公司（母公司），由母公司作为出资人投向子公司。政府不直接参与对子公司及其董事、监事、经理的考核奖惩。这种安排有利于子公司的出资人到位，有利于子公司出资人政资分开，进而有利于子公司国有资产的市场化运营。
3、增强了企业的应变能力和市场适应能力。
在被授权企业的转投资能力上，明确了被授权企业为国家授权投资的机构，进而可以依据公司法设立全资子公司，有利于被授权企业灵活地转投资，实现其经营发展战略，极大的提高了企业的应变能力和适应能力。
三、国有资产授权经营试点存在的主要问题和原因分析
授权经营试点在取得积极成效的同时，也存在一些不足。归纳起来，主要存在以下问题。
（一）管人与管资产分离，监管主体缺位。
在当时的干部人事管理体制下，管资产的管不了资产经营者，造成了监管主体的缺位，弱化了对授权经营企业的监管，存在诸多弊端。一是强化了经营者的“官本位”意识，使其“升迁”与经营者业绩挂钩难度大，容易产生短期行为，难以做到全面考核、选好用好经营者。二是监管机构对国有资产监管的难度大，信息反馈滞后。三是企业经营者保留行政级别，任免套用行政标准，难以推行优胜劣汰的竞争机制，不利于职业经理人才队伍的建立。
（二）授权经营公司脱胎于行业主管部门，国有资本运营能力不强、效率不高
设立授权经营公司的目是在政府和企业之间设置“隔离带”，缓冲政府对企业的直接干预。授权经营公司对政府而言是国有资产的经营者，对企业而言则是国有资产的出资人，享有出资者的权利。作为企业，不应存在行政职能和行业管理职能，相当一部分授权经营公司是由政府专业经济管理部门、行业性公司进行职能分解，将行使出资人职能的部分通过改制设立的，这样很容易形成“翻牌公司”。一些授权经营公司对企业的性质还相当陌生，自觉或不自觉地将自己看成是准政府单位或政府机构的延伸，行政管理色彩较浓。
（三）国有资产授权经营公司定位模糊
由于体制原因，国有资产授权经营公司功能定位模糊，突出表现在两个方面：一是国有资产授权经营公司资本运作方面的权利受到政府有关部门的过多限制，不能完全按照资本市场的内在规律运作。二是授权经营公司在实际运作方面除了要考虑经济效益以外，还要兼顾政府多方面的社会目标，影响其经济效率的提高。这种状况不仅导致国有资产授权经营公司功能定位不明确，而且也使国有资产授权经营公司与所管辖国有企业的关系无法理顺。
（四）授权经营的内容不清
“国资部门监管——授权经营公司资本运营——国有控股、参股企业具体经营”三层次国资授权体系中，授权经营内容无疑是核心，它明确了授权经营双方的权利和义务，发挥着桥梁和纽带作用。试点情况表明，大量的授权经营存在着授权内容不清的问题。如一些授权经营规定，国资部门委托授权经营公司行使所有权，后者对授权范围内的国有资产有权根据生产经营需要，以出资者的身份分别投入到各生产经营性企业中，使之成为自己的独资、控股和参股公司，但同时政府有关部门却又保留了对这些生产经营性企业的所有权，在客观上形成了“双重”所有权，原来试图通过授权经营公司这一屏障革除政企不分之积弊的目的远未达到。
（五）授权经营缺乏有效的监督机制
国资部门在将资产授予授权经营公司运营后，主要应履行监督职责。政府对授权经营公司的监督主要应通过两条途径来实现：一是直接派出财务总监与稽查特派员，其工资福利完全由派出部门负责。但由于这些派出人员只是形式上属于派出部门，而实际上大多数派出人员很难代表这些部门行使好监督职能。二是建立和完善资产经营责任制度。由于干部管理制度的影响，国有资产经营的好坏不会直接影响相关主体的利益，因此资产经营责任制度的标准与执行往往带有很大的随意性。
四、新体制下国有资产授权经营的新要求和新变化
从1992年国务院四部门联合下发《国家试点企业集团国有资产授权经营实施办法（试行）》以来，国有资产授权经营管理的社会经济条件发生了重大的变化。随着市场经济的不断完善，新的国有资产管理体制的确立，对授权经营的认识也在不断深化，国有资产授权经营的目的、主体、内容等也发生了相应的变化。
（一）授权经营的定义不同
过去，授权经营在实践中被赋予了较多的涵义，不仅指企业集团或国有授权投资机构对下属企业或所投资企业的经营管理，更扩展到国有企业对下属企业的授权或划转企业资产的授权经营等多种情形，成为一个广为使用、但缺乏明确统一界定的概念。
新体制下的国有资产授权经营则是授权经营管理的概念，是在国资监管机构与所出资企业、部分行政主管部门两个层面进行，是指国资委依法将部分出资人权利授与国有独资公司董事会、行政主管部门行使，双方签订《授权经营管理责任书》，明确权利义务，落实经营责任。
（二）授权经营的目的不同
授权经营产生的背景是在组建企业集团试点中，政府将企业集团非核心企业的财产划拨授权给核心企业，由核心企业负责经营管理并承担保值增值责任。可见，授权经营其实是在国有企业改革的某一阶段里的一项政策措施。这个阶段是指在建立现代企业制度之前，国有企业对国家（政府）授权其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。随着改革逐步向建立现代企业制度推进，授权经营的内涵就相应地演变为政府对企业母公司的授权，授予母公司作为子企业的具体出资人，行使股东权利，解决母公司对子公司的出资人到位并履行好职能的问题，目的是理顺母子公司关系。
目前，国有资产出资人已到位，实施授权经营是要探索国有资产管理的有效形式，使国有出资人到位并履行好职责，建立科学有效的国有资产管理、监督、运营体系和机制，提高国有资产运营效率，落实国有资产经营责任，确保国有资产保值增值。
（三）授权经营的主体不同
过去意义上的授权经营主要在两个界面上进行：一是在被授权给企业与其所属企业界面上，政府将所属企业的国有资产授权被授权企业经营管理，即被授权企业是其下属企业的出资人；二是在政府与被授权企业界面上，将政府职能部门部分权利授予被授权企业行使、其中包括出资人的权利和行政职能，是在出资人缺位的情况下，政府将其部分权利授予企业，因此授权经营的主体是政府。
新体制下授权经营的授权主体是国资监管机构，授权是在国资监管机构与所出资企业、部分行政主管部门界面上进行。在所监管企业与其所属企业界面上，则应当完全适用公司法等企业法律制度的规定。
（四）授权经营的内容不同
过去的授权经营是国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。授予的是企业法人财产权，重点是理顺国家所有权与企业法人财产权的关系。
新体制下实行授权经营应该是将出资人的部分权利授予被授权企业或部门，被授权企业或部门享受的是授权范围内的股东权利，对授权范围内的国有资产行使出资人权能，承担保值增值责任。
（五）授权经营的考核监督机制不同
过去的授权经营缺乏有效的考核监督制度。新体制下实行授权经营，因为出资人缺位问题已经解决，可以借助出资人的各种监管手段，将被授权企业或部门的考核监督与现有的经营业绩考核、监事会监督等结合起来，依照授权经营责任书和经营业绩考核方面的规定，对被授权企业或部门进行考核，依据考核结果进行奖惩。同时加强授权后的动态监管，对不按授权经营责任书履职或因决策失误造成国有资产损失的，可视情况提前终止授权或追究责任。
