10.1 新政新解：《独立学院设置与管理办法》的政策解读
《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）于2008年4月1日正式颁布实施。《办法》的制定，既是独立学院发展中现实问题的回应；同时，也是对原有制度的补充与完善。加强对《独立学院设置与管理办法》的制度分析，为进一步完善独立学院管理制度，规范独立学院办学行为，促进独立学院向前发展无疑都具有重要的现实意义。
10.1.1 独立学院管理制度的发展与创新
2003年，在总结各地发展独立学院有益经验的基础上，教育部对全国独立学院进行了清理与规范，教育部印发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称《若干意见》）及《教育部关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》。《若干意见》对独立学院应具备必要的办学条件等作了相关规定，如校园面积不少于150亩（艺术院校和国家另有规定除外），校园规划面积不少300亩，教学行政用房建筑面积不少于4万平方米，教学仪器总值不少于1000万元，图书不少于4万册。
《若干意见》还设置了申办独立学院的程序，根据教育部的相关文件，截止到2004年3月1日，教育部共批准第一批独立学院173所。独立学院在法律政策上得到政府积极扶持，取得了合理的法律定位、规范的办学程序、明确的法律关系、积极的扶持政策，又能够多渠道、多形式、有效地吸引企业流动资金的流入，从而能够很快拥有很好的硬件。因此，正是这种“软件”与“硬件”的有机结合，集中地体现了公立大学与民办大学的双重优点，独立学院在随后几年内得到迅速发展。截止2007年，共有独立学院318所，在校生为186.6万人，占民办高等学历教育在校生的53.4%，本科生的比例占民办本科教育的88.7% 。
经过五年的探索实践，独立学院的发展取得了很大的成绩，但在试办的过程中出遇到了不少的新情况，新问题，有些问题甚至直接影响到独立学院的办学质量和社会稳定。一是部分独立学院办学不规范，违规招生，违规宣传，学位证书的发放不统一；二是部分高校专职教师人数没有达到《若干意见》的要求；三是产权等不明确，不利于学院的可持续发展；四是部分独立学院只顾扩大招生规模，不注重办学质量，管理混乱等。因此，加强制度建设已成为独立学院今后健康发展的必然要求，也是促进独立学院可持续发展的重要前提。
正是在这样的背景下，《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）应运而生，并于2008年4月1日起正式实施，它对独立学院的设立，组织与活动，管理与监督，变更与终止，法律责任等都有了明确的规范，对以前一些模糊的问题进行了明确，这对于独立学院的规范发展将具有重大的意义。《办法》延续了《若干意见》的基本精神，坚持了对独立学院“积极支持，规范管理，改革创新”的指导思想，《办法》充分体现了“优”、“独” 、“民”三大原则，“优”即更加强调优质教育资源参与独立学院的办学，更加强调独立学院的规范管理，不断提高办学水平和办学质量，“独”即更加强调了独立学院在法津和制度上的独立地位；“民”即明确了独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业，促进了独立学院在运行机制和管理体制上的改革创新。
10.1.2 独立学院管理制度的渐近式完善
《办法》对独立学院的管理从政策上进行了进一步的完善，对原有政策中存在的一些问题进行了正面的回答，主要体现在以下几个方面：
（1）明确了独立学院的性质
随着独立学院的发展与壮大，对独立学院性质的争论从未停止，这种融合公办的资源与民办的资金的新模式受到了社会的批评，认为不利于教育公平，不利于民办教育的整体发展。《办法》从法律上明确了独立学院的性质，这是当前独立学院必须解决的核心问题，也是社会上普遍关注的重点。《办法》第2条规定，独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。资金来源的社会性，决定独立学院必然属于民办教育范畴，这进一步从法律地位上进行了明确，有利于明确举办各方对独立学院的责任，有利于促进独立学院健康发展。
（2）明确了独立学院的设置标准和办学条件
办学条件是独立学院健康持续发展的前提，是开展教育教学活动和保障教育质量的基础。《若干意见》的办学条件已经远远滞后于独立学院的快速发展，原有的基本条件已经无法满足学院开展教育教学活动的需要。作为新兴的本科院校与民办本科院校的设置标准差距太大，这的确不利于学院的可持续发展。一些独立学院在04年被批准后就没有进行大规模的基础建设，《办法》明确了独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行，国家将通过合格验收的方式，进一步促进独立学院的办学条件的改善，根据核定的办学规模来充实办学条件，符合普通高等学校基本办学条件指标的要求。《办法》充分体现了“优”字的具体要求，一是更加强调优质教育资源参与举办独立学院，明确了参与举办独立学院的普通高校一般应具有博士学位授予权，一些不具有博士学位授予权的单位基本被排除在申办独立学院之列。二是对社会力量的要求更优，对参与举办独立学院的社会组织与个人要求明确提出总资产不少于3亿元，净资产不少于1．2个亿，资产负债率低于60%。
（3）明确了普通高校参与办学的无形资产必须计入独立学院办学总投入
《办法》第十三条规定，普通高等学校投入办学的无形资产，应当依法作价。无形资产占办学总投入的比例，由合作办学双方按照国家法律，行政法规的有关规定予以约定，并依法办理有关手续。从独立学院的办学实践来看，不少独立学院办学协议中，普通高校参与办学的有关无形资产，并未计入独立学院的总投入中，也没有明确作价，初始产权的不明确为以后的发展带来了诸多的隐患。这将促使双方就无形资产的价值进行谈判，从而达成新的协议，进一步明确双方的初始投入与各自产权。
（4 ）明确落实了独立学院法人财产权的具体要求
《办法》明确了独立学院将资产过户到学院名下，这也是具体落实学校法人财产权的基本要求，规定了独立学院必须依法验资。对新设立的独立学院，在筹设期内必须将资产过户到学院名下，对已设的独立学院，规定自《办法》下发起1年内完成过户工作，即截止时间为2009年4月1日。《办法》还规定独立学院在办学期间，任何单位和个人都不能抽逃，挪用独立学院的资产，从而保证了独立学院的资产由学院依法管理和使用，避免单位和个人违规运作学校资产，防范办学风险，有利于学院的可持续发展。《办法》还依法保护了社会组织和个人办学条件的合法权益，第一次明确提出了社会组织和个人与普通高等学校一样，都是独立学院的举办者之一，以前强调普通高等学校是申办方，而社会组织和个人只是合作方，《办法》明确双方都是参与办学的举办者，都是办学的主体，进一步提高了社会组织和个人的地位，有利于发挥社会组织和个人办学的积极性。同时，明确了独立学院出资人依法可以从办学结余中取得合理回报。
明确了独立学院学生的有关权益
《办法》从很多方面进一步保护和保障了学生的权益，进一步明确了独立学院的学院学历，学位制度，《办法》第38条规定，独立学院对学习期满且成绩合格的学生，颁发毕业证书，并以独立学院名称具印。独立学院按照国家有关规定申请取得学士学位资格，对符合条件的学生颁发独立学院的学士学位证书，这有助于独立学院真正发展成为独立建制的高等学校，这有利于保护学生依据教育法享有获得学历，学位证书的权利。在原有的实践中，普通高校不可能参照自身学校授予学位的标准，从而只有降低一些标准给独立学院代发学位证书。一方面普通高校的学生认为教育不公平，同证不同质，侵害了他们的权益，另一方面，由于普通高等学校的总体的标准太高，很多独立学院的学生不能够取得学位证书，不利于独立学院学生合理定位，不利于实践应用型人才的培养。《办法》的出台，有利于将此问题彻底解决。《办法》还明确了独立学院终止时应当首先妥善安置在校学生，进行财务清算和财产清偿，对独立学院终止时仍未毕业的在校学生由参与举办的普通高等学校托管，毕业达到一定要求仍可以获得相应的学历和学位证书。
此外，《办法》还明确了独立学院内部管理体制和机构设置，明确了独立学院加强党团组织建设和维护安全稳定的职责，明确了独立学院规范办学行为，明确了参与举办独立学院的普通高等学校的有关权益等。这将从制度上进一步明确了独立学院的发展方向和工作思路。《办法》充分体现了坚持以人为本，充分考虑各个方面的利益，有效维护和保障独立学院的各方的利益，将维护学生的受教育权和相关合法权益保障作为出发点，同时兼顾平衡各方的合法权益。
10.1.3 独立学院制度设计的再完善
（1）无形资产的作价与管理费的问题
独立学院是多种性质的投资主体进行的资本投入，具体的讲，有三种合作方式：一是货币资产投资。它包括现金、银行贷款和其它货币资产。二是实物资产投资。它包括建筑、设备、土地以及各种原材料等有形物质。三无形资产投资。按照《高等学校财务制度》规定：无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉及其他财产权利。
在实际的操作中，合作方主要采用货币及实物资产投资，母体学校则主要以无形资产投入，双方以契约的形式明确责、权、利，这就将资金优势与办学优势得到了充分发挥，这也是独立学院能够发展迅速的源泉。但对大部分的独立学院学院来讲，由于初使契约的不完善，为现在的无形资产评估及相应所占比例将是一个长期而艰巨的博弈过程。双方均关注以下几个问题：
1．《办法》规定对独立学院无形资产进行作价，并相应占办学总投入的比例
《办法》明确提出了无形资产要占办学总投入的比例，由合作办学双方按照国家法律，行政法规的有关规定予以约定，并依法办理有关手续。因此，双方必然就无形资产的作价进行谈判，但在现实中，对母体高校的品牌价值衡量是比较困难的，而且事先并没有约定，从理论上讲，无形资产评估运用的方法与有形资产评估的方法相似，主要有三大类，即收益法、成本法和现行市价法，不同的计算方法会导致评估的差异很大。另一方面，合作方初使投入并不明确，没有依法进行验资，这也为双方增加了谈判的难度。
由于独立学院的快速发展，从2004年到现在，独立学院的土地等增值，其总资产已达到很高的水平。国家在规定中没有明确起止时间与具体的算法，不同的计算将会出现很大的差距。比如将无形资产算出后作价，如果按2004年成立独立学院时进行总资产构建比例，由于增值及办学累积，那就会达到一个很高的水平，由于国家当年没有对合作方的初使投入进行验资，所以无法来明确合作方当年实际的投入。如果将现在的无形资产作价，然后和独立学院的总资产来构建比例，显然普通高校占的资产总额就相应降低。这其中一个关键的因素是如何计算独立学院的增值部分。2004年审批独立学院的资质后，一部分独立学院基本停止了大的基本建设，没有大的投入，而部分独立学院则完全将办学收入用于再投入，学院发展很快，其固定资产已达到很高的水平，因此，计算无形资产占办学总投入的比例要慎重，要根据各自学院发展的实际情况进行处理。如果搞一刀切，这将伤害一些不图回报，热爱教育事业的合作方。
2．如何解决好管理费与无形资产关系
《办法》中没有明确交纳管理费的问题，合作方主要是通过交纳一定比例管理费作为对普通高校的回报。这种计算方法简单，易于操作，大部分高校均采用这种方式。从全国的独立学院的协议看，多数独立学院是采取的收取管理费的方式，管理费所占比例为学费的10%－30%之间。这种分配方式在早期独立学院的发展中起到了较好的制度约束作用，并对双方形成了了有效的激励。仅有少数独立学院采用了股份制形式的合作方式。独立学院双方签订的契约是当时政策环境下的产物，双方按照国家的有关政策法规，规定一个大致的约束构架，就双方责任与义务、收益等作了粗略的规定。正因为如此，契约显然存在着漏洞与缺陷，要么缺少激励，要么疏于约束，必然会产生效率较低的问题，甚至是严重的问题，这就需要双方根据独立学院发展的实际及现行有关政策的规定，进行谈判与补充契约，以形成有效的激励与约束。
