（1）统一政策。2003年4月颁布了第一个专门针对独立学院的政策性文件———《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》对独立学院的概念进行了界定；对民办二级学院的办学标准、办学行为及基本要求与条件加以规范，确定了“积极支持，规范管理”的原则，明确了“民、独、优”的办学方针；对独立学院的专业设置也提出了指导性意见，其专业设置“应主要面向地方和区域社会、经济发展的需要，特别是要努力创造条件加快发展社会和人力资源市场急需的短线专业”。同时，为与公办的二级学院相区别，将这种学院一律改称为独立学院。其政策目标是使独立学院更像一所真正独立的高等教育机构。
（2）审核登记。2003年下半年，按照《若干意见》的要求，教育部组织力量对各地、各高校举办的这类学院进行了初步清理和整顿，对已办的360多所独立学院逐个审查和重新备案，结果是取消了100多所，最终确认了249所。
（3）检查评估。从2004年12月到2005年2月，教育部分期分批对目前试办的独立学院办学条件、招生情况和教学工作进行专项检查。
（4）招生治理。针对教学检查评估中，尤其是招生工作中出现的问题，2005年2月，教育部下发了《关于加强独立学院招生工作管理的通知》，对省级教育行政部门、申办学校和独立学院的领导和职责、招生计划、招生宣传、录取工作以及责任追究制度提出了更为规范的指导性意见。其中，规范力度最大的是被称为“杀手锏”的“独立文凭”。随后对湖北省7所违规招生独立学院进行了通报批评，并给予减少招生、暂停跨省招生等处罚。15
1.2.3 独立学院的发展现状
从2003年开始二级学院纷纷按照教育部的要求，改制为新的独立学院主要体现在七个方面，一是具有独立的法人资格，独立承担民事责任；二是建设独立的校园和基本的办学设施；三是独立进行招生；四是实施独立的教学组织和管理；五是独立颁发学历证书；六是独立进行财务核算；七是独立填报《高等教育基层统计报表》。同时，对着体制的日益规范，全国各地独立学院的规模迅速得到扩展，截止2008年9月，教育部公布的独立学院名单中，全国独立学院总数达到322所之多。
同时，独立学院也逐渐成为具有自己独特人才培养目标和模式的新型高等教育机构，并正在由起初作为公立高校高等教育的补充力量的角色，转变为与公立高校并肩，形成差异化发展的高等教育新格局，并正在成为高等教育大众化的生力军。
1.3印度附属学院对我国独立学院与的启示
印度附属学院与我国独立学院都是为了适应高等教育大众化依附大学而发展起来的，都与母体学校有着千丝万缕的联系，二者存在着一定的相似性。印度附属学院经过一个半世纪的发展，在治理方面还是有许多的经验和教训值得我们学习和借鉴的，我们应认真研究，以便更好地为我国独立学院的发展提供理论和现实指导。
1.3.1印度附属学院的简介
《独立学院运行与决策分析》主要内容包括：独立学院的缘起、独立学院的定位问题、独立学院的产权问题、独立学院的收入与分配、独立学院人才培养模式的探索、独立学院董事会制度研究等。
印度附属学院是印度大学附属制度的产物。印度大学的附属制度是仿效英国伦敦大学而逐渐形成的。1857年，印度最先成立的三所大学其本身并不进行教学，而是接纳本地组或者临近地区的高等教育机构作为自己的附属学院。大学本身只是管理机构，而不是办学实体；大学负责制定并审核其附属学院的教学计划与大纲，组织附属学院的学生考试，制定学学位标准并颁发学位。这一制度在其发展中，逐渐形成了单一型大学与附属性大学两种类型。单一型大学不吸收具有附属学院性质的学院；而纳附型大学除了接受附属学院之外，后来也设立了直属学院进行教学活动，这类直属学院被称为大学学院。大学学院往往以从事研究生教育为主，本科生教育则主要由附属学院承担。纳附大学对附属学院具有相当大的权威与领导地位，因为它控制着学位授予这一命脉。附属学院的学生只有参加母体大学组织的考试，考试通过者才能获得大学颁发的学位。附纳大学对附属学院的教学和各项工作具有监督、指导、协助等职能，规定附属学院在办学条件和资金方面要达到的标准，规定教师与其他职员的最低聘用条件，规定教学计划与教学大纲的最低标准。附属学院分为公立和私立两类。其中，约四分之三的附属学院是私立的。私立学院由慈善机构、私人企业及其他私营组织创办并提供经费，另有部分维持与发展费用由大学提供。私立附属学院有自己的管理机构，有权任命自己的院长、招聘教职员工，有权管理与使用本学院的自由资金，但要按照大学的有关规定执行。公立附属学院一般由邦一级政府创建并提供全部经费，由邦政府与大学协商后组成管理机构进行管理。附属学院实行辖区制管理，纳附大学职能在政府为它划定的行政区内认可其附属学院，并主要从划定的行政区内招生。16
印度大学的附属学院推进了高等教育大众化的过程，节省了大量的高等教育经费，使国家把资金集中投向了一批重点大学的建设。但由于大学对附属学院的管理缺位，使大学与附属学院存在管理上的冲突。同时，外部的考试制度也存在一定的诟病。由于教考分离，附属学院的存在着押题、集体作弊、“应试教育”等现象。另外因为一些附属学院的生源差、教育质量低、学生众多等导致文凭的含金量下降等等导致印度大学附属学院的声誉也愈差。
1.3.2印度附属学院的启示
（1）扩大办学自主权
在独立学院发展的过程中，暂时的附属是为了以后的独立，附属是一个发展的过程，独立才是发展的最终目标。目前我国的独立学院与印度附属学院一样，都是附属于某所大学，其学位授予权还是由母体大学所掌控，虽然，独立学院的学生不像附属学院的学生一样要参加母体大学的考试，但由于学位是由母体大学颁发，母体大学对独立学院的教学质量、学业成绩和学位授予标准都会有一些具体的规定和要求。在管理和教学方面，独立学院与母体大学的关系还是比较紧密，还不能完全脱离母体大学的支持和监督；在招生和财务方面，独立学院也不能脱离母体大学取得完全独立的资格。印度附属学院由于自治权太小，导致发展水平普遍较低，没有出现一所著名的、优秀的附属学院，而仅仅是从数量上急剧膨胀，质量普遍偏低。为了解决这个问题，印度曾一度进行过改革，希望把一些相对优秀的附属学院建成自治学院。这些给我们的启示就是，扩大办学自主权是一所独立学院发展壮大的必要前提， 对母体大学的附属只能是暂时的，最终还是要朝着高度自治和独立的方向发展。独立学院在内部治理上也要下放一些权力，比如财政权、招生权、人事权等，以增加独立学院的发展动力和活力，强调管理特色、办学特色。
（2）严格执行“一校一院”的基本原则，避免独立学院数量上的急剧膨胀
印度大学拨款委员会对印度附属学院的认定虽然也制定了一系列的标准，但由于受到种种力量的影响，拨款委员会出现有法不依、执法不严的情况，加之一些地方学院通过一些政治手腕和经济力量迫使大学接受其为临时附属学院，采取先斩后奏的手法，印度附属学院的数量在短短的几十年里，特别是近几年，急剧膨胀，成倍数增长，达到了18000多所，而质量却没有任何提高。可以说，印度附属学院过于泛滥，对高等教育的发展，特别是高等教育的质量是一个严重的威胁，同时，数量的泛滥使得印度大学难以对数量众多的附属学院进行有效的监控，导致教育质量的下滑。因此，在我国独立学院高速发展的过程中，一定要贯彻“一校一院”的基本原则，对独立学院的审批程序严格把关，控制独立学院的数量，提高独立学院的质量和办学水平。
（3）独立学院实现学术自治
印度附属学院不但没有权力改变课程设置和教学内容，连任课教师也没有考核学生成绩的权力，完完全全沦落成一个简单的教学机构，从而使得一所纳附大学的所有附属学院都是一个模样，毫无特色可言。在学术和管理上也遵守一个标准，没有自己发挥的空间和创造的余地，学院失去了发展的动力和活力。这些经验教训给我国的启示是，独立学院要努力实现学术自治，并使独立学院拥有自主设置专业和开设特色课程的权力，鼓励独立学院与市场紧密结合，培养与母体大学有区别的应用型、综合型人才。
（4）明确独立学院的管理主体和性质，明确分工，提高管理的民主化
印度附属学院的一个值得借鉴的经验就是管理主体多元化，分工明确，管理民主化、制度化。目前我国的独立学院普遍存在性质模糊、管理主体混乱、分工不明确、管理民主化程度不高等弊端。独立学院需要进一步完善各种机构的规章制度，根据实际情况成立一些具有特定职能的治理机构，广泛吸收著名学者和教授参与学院治理，聘请一些相关的校外专家加入学院治理机构，扩大民主范围，增强管理的制度化。另外，将学术和行政权力分开也是一个很好的借鉴。
（5）加强对独立学院的教学管理，提高独立学院的教学和学术标准，加强教育质量建设
印度附属学院之所以发展水平较低，规模较小，其中一个重要原因就是学院的教学管理不严格，学术标准太低。大学对其附属学院的学生考试通过的标准要求普遍较低，除了极个别的大学要求考试及格标准是40%之外，绝大多数大学要求的及格标准是35%左右，所以，附属学院的毕业生的知识水平一般较低，不太受用人单位的欢迎，造成印度大量的大学毕业生无法就业。可见，独立学院要持续发展，要提高办学效率，就必须提高学术标准，严格控制好教学质量，增加毕业生的就业竞争力，这样才不会被社会所淘汰。
附：1.4 二级学院实践的探索——四川师范大学的多元化探索之路
西部高等教育总体上讲，教育观念落后，教育体制相对滞后，教育经费严重不足，学校办学条件落后，人才流失严重，师资队伍严重缺员等，制约着西部高等教育的发展速度，使西部高等教育陷入恶性循环的怪圈。对于西部高校来讲，如果一味等待国家扶持而不思变革，必然会跟不上教育发展的形式，甚至会被淘汰出局。西部高校应该抓住高教发展的机遇，转变观念，进行体制创新，走办学多元化道路，多渠道筹集资金。推进学校办学体制，管理体制，内部管理机制以及教学改革等方面的改革。西部高校完全有可能在短时间内把学校做活、做强、做优，完全有可能从被动转主动，化劣势为优势，获得新的发展，甚至成为西部高等教育发展中的一个亮点。
近几年来，四川师范大学（简称四川师大）抓住机遇，与时俱进，以多元化办学思想为指导，大胆探索办学体制改革的新模式，率先在全国建立了公办民助二级学院以及一系列合作办学，取得了显著成效。早在1995年，四川师大与四川贡院电影电视教育发展研究中心建立了全国第一所公办民助二级学院—四川师范大学电影电视学院。两者合作办学的核心是优势互补，既在办学条件上，也在管理体制上。四川师大在取得创办电影电视学院的成功经验之后，又以各种新的合作途径（合作方为中外企业）先后创办了10所类似的公办民助二级学院。公办民助二级学院的建立与发展，有利于增强学校的融资能力，改善了学校的办学条件，能较好地实现对学校现有资源的优化，有效吸收社会资金扩大高等教育的供给，较好满足公民对高等教育的需要，体现了西部高校对多元化办学体制改革的摸索。 2000年，四川师大高举多元化的旗帜，多渠道多方筹集经费开发新校区，并于2003年9月正式投入使用。新校区占地面积 1100余亩，校园环境优美，布局合理，拥有良好的教学设施，绿化面积达到 65% 。新校区共由7个单位，总投资7亿多元（其中四川师大占13%），以多方合作的形式新建有包括预科部、基础部、一个独立学院等五个学院（教学单位），学生人数达到 2万余人。新校区最大的特点就是校企合作，导入市场机制，充分吸纳了一批经济实力雄厚的民办企业和私营企业进入高等教育领域。新校区的建设模式，是依托多元化办学思想指导的办学体制下的现实范例，是学校在长期的办学实践中对多化办学思想的继承和发展，是值得总结经验的一种可贵探索。四川师大新校区的多元化办学摸索，证明任何有利于中国高教事业发展的模式和创新都将经得起实践的检验。
1.4.1四川师范大学多元化办学的控索与创新
四川师范大学从九十年初与四川影视艺术进修学院联合办学开始，学校先后举办了多个二级学院。
