浅析西部地方政府行政体制的特殊性
李颖
“行政体制是政府系统内进行权力、机构设置和运行的一种机制，它可以保证政府呈良性运行状态。”因此，行政体制的特点影响着政府行政的特点，从而也会影响政府责任的构建与实施。与全国其他地区相比，西部地区的行政体制有共性，比如管理层次多、政府机构臃肿；相对于东部地区而言，西部的行政体制在开放程度、改革力度、行政绩效等方面又存在着差距，影响着西部地方政府责任机制的有效运行。西部地方政府行政体制的这种特殊性主要体现在以下几方面。
一、体制环境的局限性
（一）压力环境
西部行政体制的压力来自两个方面，一是发展方面的压力，一是行政体制改革的压力。
发展的压力主要是针对行政体制的外环境而言。东部地区已经实现了跨越式发展，有着良好的经济基础，对人才、资金等资源有着较强的吸纳能力，从而保证了政府行政体制构建所必需的人力物力；而西部地区开发起步晚、发展迟缓、积累不足。经济上的落后给行政体制内资源配置带来了不小的压力，比如农村基层公务员的福利待遇、政府信息化建设的物质条件保障等。
行政体制改革的压力则是指来自地区政府间的比较。全国新一轮的行政改革已全面铺开，为了适应这次改革，进一步促进地区经济的跨越式发展，东部的行政体制改革已经走在了全国的前头，比如上海浦东、天津滨海、深圳特区。东部积累下来的这种改革优势同时拉大了与西部的差距，西部地方政府必须要充分借鉴东部地区行政体制改革中的经验，变压力为动力，才能适应地区发展的需要。
（二）政策环境
实施西部大开发以来，中央在政策上虽然向西部作出了倾斜，但比起东部来，倾斜的程度还不够。比如人才的待遇、税收的减免、开发的扶持等。加上东部地区政府开放意识较强，经常积极主动地向中央争取政策支持；而西部地方政府服从意识更强烈，争取到政策扶持的机会就少。所以在政府的行政过程中往往缺乏必要的政策依据和政策支持。
（三）体制的开放性不够
西部地方政府因为观念相对落后的缘故，困于旧体制的沿袭，对新生的事务反应迟钝，不容易创新管理体制，对外开放。拿西部的边境地区来说，“由于历史原因，西部各边境省（区）与各邻国的经济技术和科学文化交流甚少，而这些国家与西部地区接壤的地区又多为不发达地区，又在很大程度上影响和制约了西部地区与这些国家的经济社会交流。加之国际政治关系和外交政策上的冲突和差异，都极大地制约了西部地区向西实施开放的吸纳能力。”
二、行政区划建制的复杂性
“行政区划是国家地方行政制度在一定地域上的具体体现，行政区域划分得当与否，不仅直接影响到国家政权建设，而且关系到社会经济的持续发展，对西部地区而言，还关系到民族的团结和边防的巩固。”与全国相比，我们认为西部在行政区划上的特殊性有以下几点。
（一）行政层级的特殊性
就整个西部而言，与全国相比，目前国内行政区划的层级分为省、市、县、乡四个层级。西部地区因少数民族人口集中，国家又专设了民族自治区与自治州，分别与市、省一级平行。“此外，西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构——区公所，形成了五个管理层。”管理层次多、管理成本高、管理效率低下。
而在西部地方政府内部，不同区划建制内政府层级有不同的划分形式。比如直辖市重庆于2000年撤销区公所，行政层级变为市、区县、乡镇三级。但在城区内行政层级又设为市、区（区下设街道）两个层级。虽然一个市内两级政府与三级政府并存是其劣势所在，但相对于全国其他省市而言，重庆的行政层级少，是其优势所在。
（二）乡镇基层政府设置的特殊性
乡镇是地方政府层级结构中最基层的一级，但它也是政府责任的最终落实点之一。与全国，尤其是东部地区相比，西部地方政府在乡镇一级的设置上也有着特殊性，主要是部分偏远（民族）地区乡镇规模偏小。“截至2001年底，西部12个省、区、市共设置乡镇（含街道）18468个，人口（2000年11月1日）为35531人，平均每个乡镇（含街道）只有1.92万人，其中西部少数乡镇不到2千人甚至不到1千人。”比如新疆的罗布泊镇于2002年1月23日建镇，占地面积10万多平方公里，相当于浙江省的面积，却是有名的千年“无人区”。对这样的乡镇如何解决人力、物力上的难题，既保护生态又实现发展、摆脱贫困，是其政府社会责任所面临的困境。加之西部国土面积辽阔，部分乡镇区划内地广人稀，无形之中增加了政府的管理成本和管理难度。
三、政府职能转变的紧迫性
转变政府职能、完善政府行政体制是全国地方政府改革的共同任务。但对西部地方政府而言，政府职能转变更为紧迫。主要在于：
（一）政府职能重心偏移
由于西部不同地区的社会发展水平有差别、地区具体发展目标不一致，不可能要求所有地方政府职能定位都统一，但总的来说应该符合弥补市场缺陷、提供公共产品与服务、调节社会差距、促进经济社会发展等基本要求。与西部形成对比的是，东部地区由于开放时间久、发展水平在全国领先，其政府职能重心已经向社会保障、发展中介组织、公共服务等公共领域转移。如上海浦东新区政府在法律服务事业方面就创造了多个全国第一：“第一家知识产权法庭、第一个法律援助中心、第一个‘110’电话报警系统、第一台‘999’市民救助电话。”而西部的大多数地区还处于落后状态，发展经济、摆脱贫困是地方政府的首要任务。因此，政府职能重心也主要放在吸引投资、基础设施建设、扶助大中型企业等经济职能上，而疏忽了政府的社会管理、公共服务等方面的职能。西部在职能目标责任制上的这种偏移，往往会导致政府在考核行政绩效、评估社会效益方面的偏差，从而造成政府对社会责任、生态责任的忽视。
（二）职能模式的选择
西部很多地区还未走出计划体制的阴影，政府的职能模式中常常表现出全能政府的特征。比如在“科学种田”旗号下，统一种植方式；在“退耕还林”旗号下，人为荒芜土地；在开发区建设潮流中，以行政手段实行“圈地”，造成重复建设和耕地流失。而中外区域开发的共同经验证明，政府的职能模式应该是“以市场经济为基础的、以科学的开发体制为其载体的体制模式；以‘大社会、小政府’为其架构的目标模式；以‘主服务、次统制’为其动作的行为模式；以强有力的宏观调控和健全的法治为支撑的保障模式”。因此，西部地区应该选择适合地区特点和时代要求的职能模式，振兴地方经济活力，推动地方民主政治，引导地方和谐社会构建。
四、公务员队伍的差异性
西部地方政府公务员队伍的差异性可以从两个层面来体现：
（一）与东部地区的差异
受地区发达程度的影响，与全国尤其是东部地方政府相比，西部地方政府的公务员在学历水平、开放意识、竞争意识、综合素质等方面具有劣势；但在西部的农村和边远地区，公务员在适应恶劣的自然环境、贫困的社会环境等方面的能力强于东部，这也是西部地方政府公务员的优势所在。
（二）城乡差异
与全国一样，受经济因素的影响以及社会环境的制约，西部地区城市政府与农村政府的公务员也存在着较大差别。一方面是大量具有高学历、特殊技能、丰富经验的公务员往城市政府集中配置，一方面是农村落后的经济社会条件难以吸引大批专业性公务员人才，如计算机、农业科技等方面的人才，从而造成城市政府人才浪费，而农村政府人才短缺的公务员结构不合理的现象。
基于上述特征，西部各级地方政府要注意现有行政体制中的特点以及相对于东部地区的劣势，加快行政体制改革的速度与力度，进一步理顺与中央、与基层政府的关系，理清政府内部的权力与职责关系，加强公务员队伍建设，转变官僚意识、强化服务意识，为政府责任的健全与落实做好体制上的保障。
（作者单位：中共重庆市委党校）
全面贯彻实施公务员法 推进行政管理体制改革
杨志敏
一、实施公务员法，深化行政管理体制改革
1.关于政府职能转变
深化行政管理体制改革的关键在于政府职能转变。在当前和今后一段时期，政府的基本职能应当是集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。必须抓好五个环节：一是按照“法治国家”的要求，全面落实依法行政；二是按照“市场经济”的要求，切实实现政企分开、政事分开、政社分开；三是按照“和谐社会”的要求，全面履行政府职能，在加强和改进经济调节和市场监管职能的同时，更加重视社会管理和公共服务，在实施常态管理职能的同时，更加重视非常态管理，即危机管理；四是按照“服务型政府”的要求，切实推进行政审批制度改革，实现政府管理方式的转变；五是按照“新公共管理”的要求，重视培育和发挥第三部门在社会服务、社会沟通、社会评价、社会协调代理和社会救助等社会管理方面的作用。
2.关于行政审批制度改革
深化行政审批制度改革：一是切实做好国务院部门与地方改革工作的上下衔接；二是认真处理好贯彻执行《行政许可法》与全面落实改革政策的关系；三是切实减少行政审批的环节，规范程序，提高效率，强化服务，加强监管，明确责任，从整体上促进管理理念、管理职能、管理方式和管理效率的转变和提高；四是注意将其与政府机构改革、财政管理制度改革、国有资产管理体制改革、投资体制改革等结合，以最大限度地增强改革的综合效能。
3.关于公共服务改革
在强化政府公共服务方面：一是继续改革和完善我国的宏观调控体系，充分履行政府的经济性公共服务职能；二是在社会矛盾和社会问题的凸现期，加大社会性公共产品的供给；三是在改革的攻坚阶段，高度重视制度性公共产品的供给；四是适应公共需求的变化，不断实现政府公共服务理念的创新。
4.关于行政监督体制
在完善行政监督体制方面，一种观点认为，一是建立监督的协调机制；二是强化监督的制约机制；三是完善监督的法制机制；四是建立监督方式的多元机制；五是改革监督的组织体系。另一种观点指出，当前应当以审计部门改革为试点，建立有效的监督机制。建议审计署直接隶属于全国人大，以此来提高行政监督的有效性。还有一种观点认为，要强化行政监督，需要将行政管理的职能分为决策、执行与监督三个部门，使三者在相互分离的基础上，相互制约，相互协调。这种即是所谓的“行政三分法”。
5.地方政府的行政体制改革
在地方行政区划改革方面，有观点指出，地方行政区划改革的基本思路：首先，可以考虑撤销地市和乡镇两级政府。即除中央直辖市可暂时维持现行体制之外，中央、省、地市、县市、乡镇五级结构体制可以改为中央、省、县三级行政区划管理体制。其次，要从横向调整政府管理“幅度”，即在撤销地市、合并县市和撤销乡镇、合并村委会的基础上，适当增加省、县两级政府的数量和管理幅度，减少村委会数量，并分别实行省直接管理县、县直接管理村委会的行政区划管理体制。第三，要从纵横两个方面清理那些所谓副省级、副地级和副县级等具有地方特色的准政府“层级”，对未按法定程序批准的政府“层级”要一律撤销，确需保留的一定要经中央批准，并严格控制数量和范围。在乡镇机构改革方面：一是强化乡镇政府，将其建设为一级完备的政权组织；二是撤销乡镇政府，实行乡镇自治；三是虚化乡镇政府，将其改为县政府的派出机构。
二、实现《公务员法》的实施与行政体制改革的双赢
1.抓住公务员登记之机，进一步明确和规范各类编制的适用范围。只有具有公务员身份，才能享受公务员权利，履行公务员义务。《公务员法》规定：“本法所称的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”公务员的这三个特征中，“纳入国家行政编制”是其核心特征。但是，我国目前尚未出台《编制法》，编制管理工作离规范化、科学化、法制化的距离还比较远。目前，从中央到地方，机关中普遍存在行政编制与事业编制混用的现象。同是在行政机关工作，有的是行政编制，有的是事业编制。从近期看，要正本清源，合理认定机关中的行政编制与事业编制。
2.借助重新确定参照《公务员法》管理单位之机，同事业单位的改革结合起来，严格控制参照公务员法管理的事业单位的数量与规模。尽早结束行政职能的“体外循环”。《公务员法》第106条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”究竟如何解释“具有公共事务职能”，各方的意见还不一致，试图参照管理的事业单位也很多。一方面，要依照法定标准与程序严格进行审批，以防参照管理范围扩大化。另一方面，逐步创造条件尽早结束行政职能体外循环。
3.借助实施公务员分类管理之机，提高政府的市场监管与社会管理能力。
确定专业技术类职位与行政执法类职位的适用范围，是实施分类管理的重点。为了防止专业技术职位设置过多过滥，可逐步试点，取得经验后再稳步推广。建议在最需要建立“技术壁垒”的领域，在最需要专业技术结论支撑的领域，优先设立专业技术类职位。设置行政执法类职位，则要体现公务员管理坚持监督约束和激励保障并重的原则。与专业技术类职位相比，滥设行政执法类职位的风险更大一些。因此，首先要在已经建立比较健全的岗位责任体系的执法系统，优先设置行政执法类职位。其次，在已经探索“能级管理”的执法系统，优先设置行政执法类职位。再次，只有按改革要求清理整顿行政执法队伍的政府部门，才能设立行政执法类职位。
4.借助领导成员承担政治责任之机，全面彻底落实政府责任追究。
《公务员法》增加了引咎辞职与责令辞职的制度设定，将领导成员应当承担的政治责任法定化。领导成员引咎辞职，属于各种责任追究中“高端问责”，属于各种问责制中的“最高级”，它必将成为各种责任追究的“催化剂”。在实施过程中有两点值得注意：一是加强对引咎辞去领导职务的领导成员的权利救济，其关键是要畅通领导成员的有效法定救济渠道，以避免引咎辞职或责令辞职被实践扭曲；二是对引咎辞职或被责令辞职的公务员在何种条件下经过何种程序被重新任用，制定明确而统一的规定，以避免已经引咎辞职或被责令辞职的公务员在暂避风头之后，又异地为官。
5.干部素质发生变化，行政能力有效提升。结合贯彻《公务员法》，切实加强公务员队伍建设，建立严格的行政人员或公务员选录机制，凡进入国家行政机关的工作人员都必须经过考试。建立科学的领导干部选拔任用机制，推行公开选拔、竞争上岗等制度。继续改革行政干部选拔任用制度。切实贯彻公务员法，建立健全考核录用、优胜劣汰、激励保障与监督制约机制。
6.加强督促检查。在实施公务员法的过程中，必须不折不扣地执行各项规定，做到有令必行、有禁必止。加强对公务员法贯彻落实情况的监督，定期组织对公务员法实施情况的专项检查。把是否违规进人，是否严格按标准、条件、程序和职数选配人员，是否严格执行工资福利保险制度等情况，作为监督检查的重点内容。发挥人大、政协、纪检监察、新闻媒体和人民群众的监督作用，建立便利、安全、高效的举报机制，认真对待举报线索。特别要防止入轨过程中的不正之风，对违法违纪的坚决予以纠正。
（作者单位：南川市行政学校）
