四、建设社会主义新农村与推进农村城镇化
2005年，十六届五中全通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，明确把建设社会主义新农村确定为我国现代化进程中的重大历史任务，这是从我国现代化的战略高度和“三农”问题的实际出发，实现统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的具体化方案。从我国国情和农村发展情况来看，建设社会主义新农村，并不是要否定我国的城镇化道路。推进城镇化，即使我国城镇化程度达到60%，仍然会有五六亿人滞留农村，所以推进城镇化的同时也必须大力建设新农村。建设新农村和推进城镇化是相互关联、密不可分的两个方面，它们都与解决“三农”问题有关。积极探索建设新农村与推进城镇化的互动发展，实现对现代化的双重驱动，对我国欠发达地区城乡社会经济摆脱“二元”结构困境具有有益的帮助。
（一）制约新农村建设与城镇化发展良性互动的因素分析
1.建设新农村与推进城镇化劳动力资源配置不协调的因素分析。小城镇是连接城市与广大农村地区的纽带，是城市的资本、技术、人才、信息等生产要素向农村地区扩散的桥梁，也是农村剩余劳动力向城市转移的中介平台。在计划经济体制下，为了确保国家优先发展重工业的战略选择，我国确立了严格限制城乡人口自由流动和迁徙的户口制度，禁止农村人口向城市（包括小城镇）的流动。20世纪80年代，迫于农村改革和非农化发展的强烈需要，政府有限度地对限制人口流动政策做了一定范围和程度的放开，使户口不发生变动的非正式人口流动成为人口流动的主流。可是，农村地区大量剩余劳动力虽然脱离了农业生产，但又不能彻底地转移到小城镇和城市中去专一从事非农产业，而是在从事二三产业的同时仍没有完全割断同土地的联系。广大农民工在农村与城镇之间游走，形成了一个特殊的“游离阶层”。这种二元户籍制度改革的不彻底性，既不利于农村社会经济的发展，也阻碍了城镇化水平的提高，同时还带来了一系列的社会负面效应。
除此之外，农村土地承包经营权流转机制不活和土地收益率低下也是两个非常重要的原因。一方面，在中国现行土地产权制度安排之下，由于土地流转的内生机制不健全和外部环境不成熟，致使许多农民虽然转向非农产业，但又不愿意放弃小块土地的经营权，土地社会保障功能依然存在。这样就会降低农民对非农生产的投资预期，增强农民对土地和农业的依附感，降低农民非农就业的稳定性，阻碍农村剩余劳动力从农业部门向非农业部门的相对自由转移。另一方面，又因为在土地及其他生产要素一定的情况下，由于客观上存在投资报酬递减规律，农业劳动生产率往往因为劳动力数量的增加而趋于递减。如果剩余劳动力未转移出去，则必然造成潜在农业劳动力的增加。较多的劳动力投入到数量固定甚至减少的土地上，则必然造成农业劳动生产率的下降和土地收益率的低下，所以许多农民也不愿意多承包土地发展规模经营而转变成为新型的农场主。这也是我国目前规模化农业发展不起来，农村剩余劳动力不能彻底转移的一个内在原因。
2.新农村建设与小城镇发展土地资源利用不协调的因素分析。新农村建设与小城镇发展在土地资源利用上的不协调，最重要的原因在于政府在推进城镇化过程中缺乏统筹规划和长远考虑，由此造成小城镇用地规模失控，不仅没能体现聚集优势，反而使可耕地大量浪费，造成了严重的土地资源利用效率低下。一方面，由于在小城镇建设过程中缺乏科学统一的规划，尤其是与地区总体城市体系规划相脱节，忽视乡镇土地利用和镇区建设设计；或有规划但缺乏应有的权威性、指导性和实效性，因而在缺乏项目、资金支持和二三产业集聚规模的情况下，必然导致用地粗放。目前，我国大多数小城镇在用地结构方面普遍存在着居住用地比重过大，而公共设施用地和绿化用地比重偏少，公共服务设施配套不完善等问题。其主要原因在小城镇用地布局方面，存在着乡镇企业、村庄和小城镇布局过于分散，小城镇内部道路建设不规范，功能分区不明显，建筑密度和容积率低，建筑物布局零乱等。这是导致小城镇用地结构不合理，集聚效益较低，生态环境较差，自然人文景观缺乏特色，对农民缺乏吸引力的重要因素。另一方面，由于我国小城镇绝大多数是依靠农民自发形成的，因而小城镇建设资金严重匮乏。目前小城镇发展所采取的低成本扩张政策，主要是以地生财、以大量耕地占用为代价。这种重外延轻内涵的小城镇发展战略模式，使小城镇的用地规模无限制地扩张，耕地占用面积迅速增加。
（二）实现新农村建设与推进城镇化良性互动的对策选择
城镇化是建设社会主义新农村的重要途径，建设社会主义新农村有利于城镇化的发展。克服建设新农村和发展小城镇中的不协调因素，实现两者的良性互动，主要应从以下几个方面来思考：
1.加快户籍制度改革和农村土地流转制度的创新，改变城乡分割的鸿沟状态，实现农村剩余劳动力的真正转移。以户籍制度为根基的城乡分割体制，直到20世纪80年代起才开始松动，市民所享有的特权逐渐开始弱化。户籍制度及其管理方式不应成为区分人们社会身份的标志，而应适应我国经济非农化和市场化的需要，逐步并最终彻底剥离粘贴在非农户口上的一系列无偿社会经济福利，实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，实行以迁入地和常居地管理为主的管理方式。目前，很多城市鼓励有固定住所、有合法收入的农村人口或外来人口办理城镇常居户口，这能有效地加速农村剩余劳动力的转移，克服凝滞性强、附着性大的资源配置陷阱。
农村剩余劳动力要实现彻底转移，所面临的无可回避的问题就是如何处理转移劳动力原有的承包地，避免大量居民亦工亦农的兼业化现象。对此，迫切需要土地使用权流转制度的创新，以促使土地向种田大户手中集中，实现农业规模化经营。从耕地退出的角度看，应该让退出耕地经营的农户仍能凭其原有土地经营权而获得相应收益。从耕地流出的角度看，政府应采取措施培育、造就一个懂经营、会管理的农业专职经营者阶层，进行农业生产经营组织创新，以企业式管理和资金、资产核算分配模式取代以血缘关系为纽带、不计效益和成本的家庭耕作模式，逐步将传统的家庭式生产组织改造成企业式农场，以更好地契合发展现代高效农业，实现城乡经济一体化的目标。
2.建立统一协调的区域规划体系，加大土地整理力度，确保耕地总量动态平衡。2004年新《土地管理法》的实施，使我国土地管理进入土地用途管制的制度化阶段。除生态退耕外，确保耕地总量动态平衡成为我国土地管理工作的重大战略任务。城镇化必然要占用一定数量的耕地，因此我们既要反对因害怕失去耕地而不搞城镇化的典型的“小农意识”，也要防止出现不顾我国人多地少、土地资源稀缺的基本国情而片面追求城镇盲目无限扩张的错误倾向。中国式的城镇化道路只能是以保护耕地为前提的城镇发展模式。也就是说，在城镇建设占用耕地的同时，必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保证一定区域内的耕地总量不变。因为小城镇建设不仅关系到自身发展，而且事关区域乃至全国人口、资源、环境与社会经济发展的全局。小城镇发展不仅要因地制宜地科学选择能充分发挥地方优势，具有地方特色的发展模式和用地模式，而且要始终坚持经济原则，以小城镇土地利用综合效益最大化为目标，科学合理地确定小城镇用地规模和布局。这就需要在小城镇建设过程中充分发挥土地利用总体规划对小城镇发展、引导和调控的作用，坚持用途管制制度，建立起统一协调的小城镇区域规划体系，正确进行农业结构调整，使耕地数量在增加的同时提高新增耕地的质量，避免小城镇土地利用规划与其他规划相脱节，防止小城镇建设片面追求外延发展，用地粗放、浪费土地和乱占滥用耕地的现象，使小城镇建设步入可持续发展轨道，为新农村建设创造良好的制度环境。
3.新农村建设和小城镇建设相结合，不搞形式，避免新农村建设陷入简单的新村庄建设。我国“十一五”规划《建议》提出，要按照“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的总要求建设社会主义新农村。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调指出，新农村建设要以人为本、因地制宜、量力而行、不搞形式、不强求一律、不强迫命令、不包办代替。按照《建议》和《意见》的要求，在新农村建设中，要切实尊重农民的意愿和主体地位，由农民根据自身经济实力和条件自由选择向小城镇流动或继续留在乡村。
改善农民生活条件的根本出路在于城镇化和减少农民。只有在农村剩余劳动力大量转移的基础上，农村的土地才能得到集约化使用，农民收入才能大幅度得到提高，城乡经济社会差距才能从根本上加以消除。从这个意义上说，新农村建设和小城镇发展必须要结合在一起共同进行，绝不能将其截然分开来分头独立实施。一方面，在新农村建设中，应该把小城镇建设作为新农村建设的有机组成部分，在项目安排和资金支持上通盘加以考虑。在原有小城镇进一步扩大发展的同时，选择一批新的集镇和村镇作为小城镇进行重点建设。同时，还应在新农村建设的带动下，采取政策措施引导规模较小的村落向中心集镇、村镇进行迁并，以集中人口，整理土地。另一方面，要力戒国家支农基金在各村庄间“撒胡椒面”式地分散使用，尤其要避免在建设新农村的旗号下将每个偏远山村都纳入到村庄化建设热潮中来，形成新一轮的村民房屋拆建高潮，从而违背中央精神和农民愿望，殃及农业生产发展和农村社会稳定，并给农民带来新的负担。
4.新农村建设应着重改善农业生产基础设施，健全农村教育、医疗、文化机构，建立农村社会救助和保障体系及进行必要的村庄整治。由于土地经营权家庭化的承包分解，使农村集体经济组织统一经营能力在很多地方已实际丧失，农业基本建设投资出现了严重欠账。新增水利设施非常少，原有水库和灌溉设施由于缺乏有效的管理维护和超期服役，大都已呈病险状态。此外，包产到户后实际上的自然经济方式对农业机械化推广造成了较大的阻碍，农业科技成果转化率和转化成果普及率都大大低于发达国家的水平。农业生产基础设施的落后已成为我国农业持续发展的重要制约因素，并对我国粮食安全产生了巨大的威胁。因而在现阶段亟需国家财政统一投入资金分批对各种农业生产基础设施进行新建、重建和升级维护，并增加拨款加快农业新技术的推广步伐，引导农民在合作化、股份化和产业化条件下对土地集中连片地进行机械化生产。
同时，由于历史、制度原因和农民总体剩余水平的低下，农村的教育、医疗、文化、体育等社会服务机构受资金投入制约很不健全，有些机构在一些地方已趋于消亡，严重影响着农民的生理、心理健康和综合素质的提高，因而需要发挥国家财政投入、社区组织和农民投入、社会资金投入共同构建农村社会救济和保障系统，完善各种公共服务机构，逐渐把农村居民也纳入到全社会保障体系中来。在农民自愿和资金落实到位的情况下，部分具有能力的村镇可通过改水、改厕、通电、通路、通网和绿化等活动进行村庄整治，在现有条件下尽可能地改善农民的生活环境，缩小与城镇居民生活条件的距离。
5.把新农村建设、小城镇发展与进一步深化农村经济、社会体制改革联系起来，推动两大战略的更快实施。新农村建设和小城镇发展如果不与现行户籍制度的彻底变革、土地产权制度的进一步完善、村域经济的加速转型、农民组织化程度的不断提高、农村社会保障制度的逐步建立、村民自治制度的全面落实、工业和城市促农带乡长效机制的形成等深层次问题联系结合，那么小城镇发展将会依然停留在现有水平，新农村建设也将会重蹈一些地方在小城镇建设中已经经历过的土地浪费利用、资金分散使用、布局杂乱无序、居民负担沉重的泥淖。其结果可能是在违背农民意愿的情况下，在农村造成更大的困难和隐患，而不会给农民带来实实在在的利益。
配合新一轮的小城镇发展以及新农村建设的兴起，各种限制两大战略顺利实施的制度性障碍必须要在体制创新的推进下尽快得到消除。在政策进一步放宽的条件下，小城镇的运行机制应该更加灵活，建设新农村的各种措施应该更加实际，更加高效。
