（3）积极发挥亚洲与欧美之间的桥梁作用，努力解决亚洲的南北问题；
（4）特别是对中国政策（中共与国府）是“最重要的外交政策”，要从根本上进行重新研讨；
（5）推进经济外交。
楠田实编：《佐藤政权2797天》上卷，［日］行政问题研究所，1983年版，第58页。
并且，“对中国政策”与“冲绳问题”分别专门设置栏目。特别是对华政策，“S工作组”从始至终进行了讨论，一致认为有必要改变日本的中国政策，在池田内阁找不到解决方向的情况下，这将成为下届政权最大的课题。由此可以看出，佐藤之所以提出“政经不可分”论的背景。然而，工作组也一致认为这个问题不是日本单独能够解决的，问题在于改变的过程该当如何。这亦预示了佐藤上台后对华政策“突变”背后国际环境因素的重要性。该报告书的“对中国政策”内容如下：
当前基本方针：
希望中共采取和平共存的路线，以政经分离为原则，在经济、文化、交通、记者、人员交流等所有可能的领域，加深中日之间的接触。
以进出口银行融资的形式满怀信心地推进与中共的经济合作。对中共不采取封锁政策。
对于国民政府，为了台湾的民生稳定，积极推进经济合作。
将来的方向：
若没有实际控制中国本土并代表7亿人民的中共政府加入到国际社会，就不会实现真正的裁军和国际经济关系的调整。基于这一立场，希望中共政府能够早日加入国际社会。
中美关系的调整对亚洲和平与发展具有重大意义。为中美关系的改善及其正常化，日本要做好准备，可以发挥桥梁作用。
向中国呼吁在亚洲设立无核武装区域。
楠田实编：《佐藤政权2797天》上卷，［日］行政问题研究所，1983年版，第59页。
从上述内容可以看出，佐藤欲在继承池田路线的基础上，进一步推进经济关系，同时寻求改善“政治”以及安全关系，表现出比池田上台时更为积极的发展中日关系的意愿。同年7月，佐藤竞选总裁失败后，仍继续通过本派议员久野忠治与中方的廖承志协商，双方共同策划于当年11月在缅甸首都仰光安排周恩来与佐藤举行会谈。廖承志对久野忠治说：“佐藤同意政经不可分原则，日本今后的对华政策将会是向前看的方针吧。”因此，中方对未来的佐藤政权抱有很大期望。
田川诚一：《中日交流与自民党的领袖们》，［日］读卖新闻社，1983年版，第32页。
2.消极的“慎重对应论”
1964年10月，池田罹患癌症，无奈辞去首相职务。佐藤自己也没料到在参选总裁失败后4个月，居然接替池田出任首相。11月9日，佐藤组阁上台。如同日本政局的骤变一样，当佐藤得到政权后，他的对华态度业已“悄然”发生了变化，由此前的积极的“向前看”逐渐转变为消极的“慎重论”。
佐藤在组阁当天的首相讲话中表示：“自民党的现代化、纠正社会发展弊病、稳定物价、制订以日韩问题、中共问题为中心的外交政策等，内外问题堆积如山，需要按照国民的意愿，运用其聪明才智，首先去解决这些问题。……外交上，面对变动的国际形势，我要向国内外明确表明，推行和平共存的外交。”翌日，佐藤在记者招待会上表示要继承“池田路线”，虽表现出重视中共的姿态，强调了不受“恩义论”约束的主张，但实际上也流露出了佐藤固有的“两个中国论”认识。其发言内容如下：中共问题是日本当前外交的基本问题，也是赋予佐藤内阁的重要问题。……（然而）中共存在很大问题。中国有两个国家，但双方都坚持说‘只有一个中国’，此际外国能说有‘两个中国’吗，那是干涉内政吧。
楠田实编：《佐藤政权2797天》上卷，［日］行政问题研究所，1983年版，第41页。
幸运还是不幸呢，日本与国民政府签署了媾和条约。（但是）我并不认为蒋总统在战争结束时表示的好意能够约束日本国民的走向。非常感谢蒋总统，但不能以这样的感情论来处理该问题。［日］《朝日新闻》，1964年11月10日晚报，第1版。11月21日，佐藤在第47届国会的施政方针演说中，明确了日本政府当前的方针。他指出：日本政府以往与中华民国政府之间保持着正式外交关系，与中国大陆以政经分离为原则，在民间层次上进行着贸易等方面事实上的接触。我认为，即使是中共进行了核试验的现在，这一基本方针也没有改变，而且必须说中国问题的重要性进一步增强。今后，我要视国际形势的推移，慎重、严肃地处理该问题。由此可见，尽管佐藤强调中国问题的重要性增加，但是并没有提出积极处理中国问题的思路，反而是由上台前主张的“政经不可分”，退回到“政经分离”的老路上，在政治和经济方面均表现出慎重、消极的姿态。
石川忠雄、中岛岭雄、池井优编：《战后史料中日关系》，［日］日本评论社，1970年版，第330页。
于是，10月20日，日本政府拒绝了彭真代表团入境。佐藤解释为，这是基于“政经分离原则”做出的判断。［日］第47届国会众议院会议录第4号，1964年11月24日，国会会议录检索系统。在台湾问题上，佐藤的认识与池田同样，在口头上说着“一个中国论”，而实际上在推进着“两个中国”的政策。在同年12月初召开的第19届联大上，日本追随美国，继续以“重要问题”的方式反对中国加入联合国。佐藤不愿意承认台湾归属的事实，也不愿看到因中国恢复联合国合法席位而驱逐台湾的结果。他在国会答辩中强调：日本的立场，能明确表示的是，在旧金山和约中放弃了台湾、澎湖列岛的领土权，这一点是清楚的。这是条约义务，说明了那种情况。至于其他的，我们不应说什么。［日］第47届国会参议院预算委员会会议录第3号，1964年12月9日，国会会议录检索系统。
迄今为止所谓中国只有一个，实际上有两个政权，而且日本与国民政府缔结了条约，因此，承认中共而立即驱逐国府的形式，无论如何难以接受。并且，若说难以接受，这本身就具有非常重大的意义。这种意义上，日本的态度不得不慎重。佐藤首次访美后，日方对华态度变得更加审慎。1965年1月12—13日，佐藤与美国总统约翰逊进行了首脑会晤。会谈中佐藤指出：“关于中国问题，重要的是不能把国府从联合国驱逐出去，那样的话中共就不会加入。”但是，他在与美国国务卿腊斯克的会谈中，亦表明了对现有对策的担心。佐藤指出：中国问题已经进入一个微妙的阶段。日本的立场，至少本届联大上尽力防止驱逐国府。然而，支持北京的国家一直增加，可支持国府的国家不断减少。我担心日本支持的美国这个立场，将会超过预想而很快崩溃。……若中国加入联合国，与其建交的国家增加，日本国内要求政府承认中共的压力，就会变得相当强烈而难以控制。我本人想尽量将这种事态往后拖。言外之意，就是如日本外相椎名悦三郎在上个月3日赴美参加联大时对腊斯克讲的那样，“一旦世界上多数国家承认中共加入联合国，日本国内舆论也将难以控制，无论如何我国也将采取同样态度。”佐藤虽反对驱逐台湾，但也将根据今后的国际形势处理中国问题。
［日］第47届国会众议院外务委员会会议录第3号，1964年12月17日，国会会议录检索系统。
《第一次约翰逊总统·佐藤首相会谈要旨》，［日］外务省外交史料馆，CD号1，编号015351。
转引自池田直隆著《日美关系与“两个中国”》， ［日］木铎社，2004年版，第176页。
Memorandum of Conversation， January 1114， 1965. DCD 1999， no.3244.
《椎名大臣·腊斯克国务卿会谈记录》，1964年12月8日，《椎名外务大臣访美关系一件》，［日］外务省外交史料馆，缩微胶卷A’0362。
对待中国大陆的问题上，佐藤对约翰逊表示：“日本有必要与中共开展贸易。苏联已大体稳当些了，可是中共还不行，当前中共问题是个棘手的问题。”约翰逊则“强调美国坚决支持中华民国的政策，认为中共对邻国的好战政策以及扩张主义压力威胁了亚洲和平，对此深表忧虑。”《日美共同声明》（佐藤·约翰逊），1965年1月13日。进而，佐藤在日美协会等团体主办的晚餐会上，附和了美方的论调，强调了“中国威胁”。他说：对于中国的侵略倾向，我们与美国同样抱有不安之感，甚至恐怕还超过美国。由于中国最近进行了核试验，我们对中国政府政策的不安进一步增强。……我们十分理解并同意美国防止中国军事进入邻近地区的政策。此外，就中国成功试爆核武器等情况，佐藤与美方交换了有关信息，要求美方为日本提供“核保护伞”。1月12日，佐藤在日记中写道，他认真“听取了CIA（美国中央情报局——笔者）约一个半小时的说明。这些都是U2高空侦察机以及卫星拍摄的照片。出乎意料，照得非常清楚。有关人员就苏联、中共的地上设施，进行了详细说明。实在让人震惊。”在同日与约翰逊的会谈中，佐藤说：“尽管中共（中国）进行了核武装，但是日本不进行核武装，就是要依靠与美国的安全条约，希望美国始终能够保证保护日本。”约翰逊当即表示，“我可以保证”。《每日新闻》，2008年12月22日早刊，第6版。翌日，佐藤与美国国防部长麦克纳马拉会谈时进一步表示，一旦日本与中国发生战争时，“期待美国立即进行核报复”。
《第一次约翰逊总统·佐藤首相会谈要旨》，［日］外务省外交史料馆，CD号1，编号015351。
石川忠雄、中岛岭雄、池井优编：《战后史料中日关系》，［日］日本评论社，1970年版，第337页。
［日］《朝日新闻》，1965年1月15日晚刊，第1版。
伊藤隆监修、佐藤荣作著：《佐藤荣作日记》第2卷，［日］朝日新闻社，1998年版，第223页。
鉴于国际社会动荡的形势，佐藤对美声明，将继续与台湾维持正式外交关系，坚持“政经分离”原则下与大陆开展民间贸易的基本政策。佐藤的对华政策实际上采取了维持现状、静观待变的态度。正如其在访美回国后的1月25日的新年国会施政方针演说中所言：“毋庸多言，在当今国际政治中，中国问题具有极大的重要性。特别是中国，历史上也好，地理上也好，对于我国，该问题影响巨大、非常重要。因此，我相信，作为我国，不能胡乱地急于下结论，应从自主的观点上慎重对应。”
［日］第48届国会众议院会议录第4号，1965年1月25日，国会会议录检索系统。
在“静观”大陆的同时，佐藤强化了与台湾的关系。随着日立造船向中国大陆出口货船契约生效期限的临近，是否使用日本进出口银行融资，即是否受“吉田书简”约束的问题摆在佐藤内阁面前。1965年2月6日，官房长官桥本登美三郎对记者表明：“不能以进出口银行融资进行延期付款的形式对中共出口的‘吉田书简’，与佐藤内阁无关。”《日本经济新闻》，1965年2月7日。对此，5日刚刚会见过“国府魏大使”的佐藤，则认为“无视吉田书简的问题，报纸上姑且不论，不要激怒台湾为好。”于是，佐藤在2月8日国会答辩中否定了桥本的说法，认为：吉田书简“不是直接的，但还是有约束”，“国民政府方面对此抱有期待，这样的事实，我们不得不承认。”此后4月，日本决定对台湾提供1亿5千万美元的贷款。
伊藤隆监修、佐藤荣作著：《佐藤荣作日记》第2卷，［日］朝日新闻社，1998年版，第235页。
［日］第48届国会众议院预算委员会会议录第8号，1965年2月8日，国会会议录检索系统。
进而，佐藤政府积极准备配合美国的亚洲政策，以抑制中国影响的扩大。1965年6月22日，日本与韩国在东京正式签署《日韩基本条约》，建立外交关系，形成以《日美安全条约》为轴心的所谓“日韩命运共同体”。8月27日，佐藤对访日的美国原副总统尼克松说，“日本对印度尼西亚、以及对老挝、柬埔寨的政策是，防止这些国家百分之百地纳入中共的体系。”
北美局：《佐藤首相·尼克松前副总统会谈要旨》，1965年8月27日，［日］外务省外交史料馆。
