首先，为了调动改革主体改革的积极性和主动性，广东省委、省政府给予改革主体一些优惠政策以激励其改革的劲头。作为权力底层的区级政府，在改革的过程中难免会面临着各种各样的制度和体制瓶颈，广东省委、省政府采取有效方式激励改革主体大胆尝试改革、推进改革。为了支持顺德进行改革，广东省委、省政府赋予其地级市管理权限，根据粤委［2009］35号的相关规定，“除党委、纪委、监察、法院、检察院及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限。”此外，广东省各相关部门以职责分工为原则，积极支持顺德区开展综合改革试验工作。例如，在广东省委、省政府制定出台有关改革措施时，优先考虑将一些顺德已具备相应基础和改革条件的改革方案放在顺德区先行先试。
其次，在改革的实施过程中，广东省委、省政府不仅通过下放权力支持顺德推行综合改革，而且以相关政策及配套政策的跟进为顺德综合改革扫除了障碍。例如，原广东省委书记汪洋在调研时强调：“对顺德提出的需要省里进一步支持解决的事项，涉及省里审批的尽量给予批准，鼓励他们先行先试。……省里虽然没有权限，但实施新的细则不影响履职的，那么省里担当责任，同意你们先行先试；影响履职、影响放权效果的，省里协助向中央报告争取。”因而，正是广东省委省政府的积极支持构成了顺德推动综合改革的巨大驱动力。
（二）基层社会的推动
20世纪90年代产权改革之后，顺德经济持续快速发展。然而，经济发展则率先遭遇制约经济社会发展的深层次矛盾。随着经济社会的持续转型，政府社会管理手段滞后明显，政府、社会及市场关系呈现出不均衡性。民众多元化利益诉求、企业家的先进理念要求政府谋求新突破，对顺德政府改革赋予较高的期待。
首先，从企业发展来看，顺德企业以“本土企业”为主，具有浓烈的乡土情怀和与生俱来的归属感。顺德企业虽早已扬名海外，但他们还是生活在顺德。这些兼具“草根精神”与“现代精神”的企业会以比较开阔的国际视野和更高的标准来要求政府为其提供更优质的服务。某种意义上，顺德改革最主要的动力是企业家，他们是市场竞争（甚至是国际市场竞争）中的精英分子。正如一位官员说：“……企业家给你的压力，他们就会说‘你们顺德（政府）改革怎么这么慢的哩，批个项目那么慢的哩’。这些压力会很大的。我们不去改革不行的。”此外，顺德官员与企业家具有较好的互动关系。他们会经常向政府反映一些问题。“……他们会提出很多的要求的，说你解决不了人才的安居问题啊，留不住人才啊，行政审批要很多天能解决问题。……你这个地方没有文化，留不住我的人才。”企业家精神与企业发展需求对顺德进行综合改革具有很大的驱动作用。
其次，从民众需求来看，20世纪90年代产权改革后，顺德经济社会取得长足发展。2007年，顺德居民人均GDP已经超过9300美元，达到中等发达国家水平。然而，随着顺德经济持续快速增长、居民的收入水平的不断提高，顺德居民对政府更好地提供公共服务、实现社会公平等的期待日益提高，给顺德政府带来了新的压力。此外，随着单位制的解体，社区居民对公共服务的需求日益多元化，政府的传统社会管理手段难以适应新时期经济社会的发展需求。因此，顺德民众也是推动顺德综合改革的中坚力量，正是这种社会倒逼机制推动顺德综合改革顺利进行。
（三）地方政府改革的主动性
虽然上级政府和基层社会对地方政府的改革给予支持与推动，但在许多情况下，下级政府往往会根据自身利益采取消极抵抗的方式变相地抵制改革，从而使改革无法深入推进以致得不到预期的改革效果。然而，顺德区委区政府并没有根据自身利益的考量而抵制改革，而是以积极的姿态积极配合广东省综合试验改革试点工作，从而使顺德综合改革能够起到较明显的效果。因此，主动性和积极性是推动顺德进行综合改革的重要力量。
首先，顺德政府主动抓住改革的机遇，努力解决自身面临的困境。改革开放以来，随着经济社会的持续发展，顺德取得骄人的发展成就，但率先发展遇到传统发展模式的挑战。正是在这一背景下，顺德主动抓住改革机遇，将上级政府要求改革的任务作为政策窗口，充分利用上级政府的支持来做好改革工作，而不是应付了事。在改革的过程中，“顺德区积极主动向上级党委、政府和有关部门汇报，省有关部门和佛山市主动协调，并积极向国家有关部门汇报沟通，争取支持，形成上下联动、协调推动的良好工作格局。”此外，顺德承担过广东省地方政府综合改革多项改革实践，顺德破解发展能力最强，实现科学发展的影响力和说服力最大。因而，顺德政府具有以解决发展困境为目标的自我改革的魄力。
其次，顺德官员具有较强的学习能力。由于顺德靠近港澳，他们一直把香港的社会治理模式作为借鉴的样本来思考顺德综合改革的过程。“我们（顺德）比较早的去跟新加坡等先进地区去学习……90年代以后（包括现在），我们每年派出大批的干部去学习。虽说成效不大，但是总会‘偷’到点东西。……我们引进的团队，基本上都来自港澳那边。”此外，顺德官员具有比较开放的心态，具有强烈的改革积极性和“思考癖”。他们喜欢跟媒体、专家、学者等学习与交流，为顺德综合改革的推进奠定智力基础。总之，顺德综合改革得以稳步推进与顺德官员的主动性、学习精神是分不开的，这是顺德综合改革稳健推进的重要保障。
三、改革线路：从变革治理主体到理顺治理关系
如果说，透过从产权改革到治权改革的历史演进，我们可以发现新一波综合改革兴起的理论逻辑和现实根源，那么，逐一梳理顺德第二波综合改革的具体举措将有助于把握这一改革实践的整体画面。为此，我们勾画了一个顺德综合改革的基本框架图，以展示其改革实践的基本图景。
（一）变革治理主体：组织重塑、机制优化与权力划界
根据广东省委、省政府“地方政府综合改革”试点的安排，顺德于2009年9月与11月分别启动了“大部制”改革和“简政强镇”事权改革，在该两大改革的基础上，2011年8月，顺德开始进行行政审批制度改革。这三大改革集中指向党政权力系统，旨在重构党政组织的横向架构、理顺区-镇（街）的纵向关系、优化内部权力运作机制、划定政府外部权力范围边界，以搭建起一个全新的党政治理主体系统。
1．重塑党政组织架构：以“大部制改革”为抓手
按照“同类项合并、党政联动、扁平化管理、权力重构、区镇同步”的改革宗旨，顺德区将职能相近或相同的党委部门、政府机构及群团组织整合为一个较大的职能部门。顺德区通过对41个党政部门和部分双管单位的全面梳理和功能重构，初步组建成“宽职能、少机构”的16个大部门体制，职能部门减少了2/3，各大部门的行政首长均由区领导直接兼任，压缩管理层级，实现工作扁平化。通过大部制改革，党政权力在机关内部得到重新配置：一方面，党政各职能部门实行党政机构合署办公，这不仅强化了执政党的领导地位，而且有助于党政部门之间一体作业、高效运作；另一方面，在行政管理上，搭建起大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障的组织架构，解决了过去部门分设过细、职能重叠、多头管理等问题，提升了行政管理的专业化水平，初步建立起一个分工有序、整体配合的组织架构。
2．理顺区-镇（街）关系：以“简政强镇”改革为切入点
顺德“要做好综改工作，推进顺德经济社会发展，最基层单位街道的改革也是重点，否则我们的改革就不彻底。”为了理顺区政府与镇（街）的事权关系，2009年11月，顺德区向容桂街道下放316项管理权限，正式启动了“简政强镇”事权改革的试点工作。2010年7月，在总结容桂街道“简政强镇”事权改革试点经验的基础上，按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，顺德全面推进“简政强镇”事权改革，首先划分区与镇（街）各自的职责权限：区级主要负责宏观层面的发展规划、政策制定和实施以及统筹重点区域和项目发展等，镇级则主要负责微观层面的管理和服务，职责集中在面向社区、企业和群众的市场监管、公共服务和社会管理等方面。在划分区与镇（街）职责权限的基础上，顺德区于2010年9月正式把3197项行政管理事权下放给镇（街）行使，并且赋予容桂、大良、乐从等10个特大镇（街）部分县一级管理权限。实践表明，在划分区与镇（街）各自权限基础上的放权改革增强了镇（街）对经济社会事务的管理能力，使各镇（街）道在产业发展、城市建设、社会管理、市场监管和公共服务等方面具有更大的管理自主权，激发了基层政府的创新活力。
3．优化党政运作机制：以建构“决策-执行-监督”运作机制为目标在变革治理主体的过程中，顺德不仅重构其各职能部门的组织架构，而且优化其内部的运作机制。按照决策、执行、监督既相互分离又相互协调的原则，顺德建立了一个决策上移、执行下移、综合监督的既相互制约、又相对分离的政府运作机制（如下图所示）。首先，决策权上移。由区委区政府负责全区范围内的重大决策和综合性政策的制定，区属各大部门则负责专业性政策以及工作标准流程的制定。与此相应，顺德建立了区委核心领导、党政集体决策、协调分工的领导和决策体制，全局性重大决策由“四位一体”（党委、人大、政府、政协）的区联席会议负责，使决策工作实现了规范化、专业化、系统化。其次，执行权下移。区属部门逐步将具体管理服务事务下放给镇（街）、事业单位、法定机构，外移给社会组织，构建多元、专业、高效的执行主体。最后，综合监督。在整合纪检监督资源的基础上，区纪检检察部门向各大职能部门派驻纪检监察小组或专职监察人员，以常规纪检监督搭建综合监督的第一环；通过完善人大、政协、民主党派的监督机制，构筑综合监督的第二环；发挥决咨委、新闻媒体等的监督作用，同时稳步有序地推动社会监督，由此形成综合监督的第三环。
4．划定政府权力边界：以行政审批制度改革为突破口
在变革治理主体层面，如果说“大部制改革”、“简政强镇”事权改革主要着眼于治理主体内部组织机构的重组、运作机制的优化，那么，行政审批制度改革则成为划分政府、市场、社会三者之间权力边界的突破口。
这不仅意味着改革由此开始从党政治理主体内部向涉及市场、社会关系的外部扩展、延伸，更重要的是，它标志着权力部门的自我革命：这种自我革命直接针对政府的行政审批权。顺德的行政审批制度改革从四个方面体现了这种自我革命。一是“削权”：在细致地清理全区审批事项的基础上，区政府坚决取消一批审批事项并立即停止审批行为。据统计，截至2012年11月，顺德区共梳理出各类行政事项1567项，向省申请取消或优化548项行政审批事项，全区审批事项减少到达30%以上。二是“放权”：顺德将区级部门涉及民生的大部分审批事项下放到镇（街）一级。2009年12月，顺德将第一批区级行政审批权、日常管理权限共316项下放到各镇（街）；截止到2010年9月，顺德正式把3500多项行政管理权限下放给镇（街），以增强各镇（街）的基础性权力。三是“还权”：顺德区通过制定向社会转移服务与管理事项的目录，创造条件依法将行业管理与协调、社会微观事务服务与管理、技术与市场服务等功能转移给具有资质条件的社会组织。四是“限权”：顺德区采取各种措施对保留的审批权进行限制和规范，例如，优化审批流程以压缩审批的时限、层级、环节等，依据法律和实际操作编制审批权行使的作业标准，设立综合审批窗口以实行集中化审批，建立覆盖区、镇、村三级一体化的通用审批系统及实时电子检察系统等。这些举措不仅促进了审批的高效化、标准化、集中化、信息化，而且从审批流程、审批标准、审批场所、审批技术等多个具体环节限制了审批权的寻租空间。
（二）理顺治理关系：治权结构再造
变革治理主体仅仅只是顺德综合改革的第一步。顺德“必须利用大部制的基础，持续推进综合配套改革，将改革由体制内延伸到体制外，才能真正转变政府职能，解决深层次问题。”如果说改革行政审批制度是将改革由体制内向体制外延伸的突破口，厘清政府与市场、社会之间关系的出发点，那么，在以下四个层面上理顺治理关系则直接导向治权结构的再造。
