低福利，即总体的社会福利水平较低，虽然“十一五”以来各级政府在社会政策和基本公共服务领域的财政投入有了大幅度增长，但福利的给付标准仍与人民群众日益增长的福利需求有着较大差距。更为严重的问题是社会福利与基本公共服务供给的碎片化格局，表现为城乡二元化、身份碎片化、地域碎片化，特别体现在制度多轨、待遇有别、县（市）级统筹的基本社会养老与医疗保障领域。当前我国的基本社会养老与医疗保险针对农村居民、城镇居民（非正规就业）、城镇企业职工、机关公务员与事业单位工作人员分别实施不同的社会政策，而且政府关于社会保险的理念往往更加强调“权利与义务对等”或“多缴多得”而非社会保险内生的社会互济功能，因此收入水平越低、越需要政府补贴的弱势群体所享受的福利与保障待遇反而越低。这使得原本旨在缩小差距、促进公平的社会政策与基本公共服务反而人为地再次扩大了社会不公，并固化了城乡二元与阶层分化结构。
此外，县（市）级统筹不仅严重背离了社会保险基金运营的“大数定理”，而且造成了公民身份与福利资格的地域化。它使得每个城市、每个地区建立的社会福利与社会保障体系成为彼此封闭和分割的孤岛，不仅严重阻碍了公民的自由流动和迁徙以及全国统一的劳动力市场的形成，而且造成了流动人口在流动过程中发生福利耗损，如保险关系异地接续困难、异地折算损失或异地报销麻烦等，这也是农民工社会保障制度建设难以取得突破的重要根源。
民治，即社会自我组织、自我管理以及参与政府公共服务和协同政府社会管理，形成多元合作的社会治理结构。由于受新中国成立以来长期的全能国家实践和政社合一体制的影响，改革开放后我国尽管提出了“政社分开”、“有限政府”等政治与政府体制改革的目标，但总体上并不注重发挥社会的自我组织、自我管理功能，而且一定程度上害怕社会组织的发育发展甚至一度采取警惕乃至敌视的态度。同时，政府常常不仅将社会管理片面地理解为政府对社会的管理，而且把社会管理简单地理解为社会管控，管理主体单一、管理手段落后、管理方式僵化。近年来，在中央关于强化公共服务与社会管理职能的要求下，一些地方政府一方面积极充当“全能保姆”角色，另一方面不断强化传统的社会管控手段，结果可能是社会建设越加强社会越依赖国家，社会管理越加强社会组织的发展空间越狭小。
事实表明，无论是全能型国家还是保姆型政府，其结果都将是疲于应付而绩效不佳。正是在这个意义上，我们要正确处理政府与社会关系，加快形成社会组织发育成熟的社会治理体制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。在关于政府与社会组织关系的认识上，长期以来存在着这样一种观点，即认为两者是一种竞争、对抗、零和博弈的关系，而没有看到两者相互塑造、相互修正、互利互惠的关系。近年来我国社会组织蓬勃发展，在承接政府委托或购买的公共服务以及协同政府社会管理方面发挥了重要作用，已有的实践雄辩地证明了政府与社会组织之间的良性互动和合作治理不仅可能而且有效，并且对促进政府职能转变、改善公共服务绩效、提高社会管理水平都具有明显的作用，社会组织也在参与中日益成长成熟，其合作治理的经验不断积累和丰富。
开放，即让社会成员实现合理、公正、有序和自由的社会流动，包括社会成员从一个阶层或职业身份向另一个阶层或职业身份合理转变，从一个地域或居住地向另一个地域或居住地自由流动。前者一般与维护机会公平的制度安排相关，后者则主要涉及户籍管理制度。就前者而言，社会分层既是现代社会一种客观合理的存在并构成社会稳定的基础，但其本身也内含了不平等并对社会稳定构成冲击，由此社会分层结构的非固化以及阶层之间的自由流动就成为化解风险、维护秩序的重要途径，而确保机会公平正是其关键所在。就后者而言，除去其人口信息管理和社会管理的基本功能，户籍制度在今天更多地表征着公民权利与福利资格的不平等、公民迁徙与流动的不自由以及歧视性的地方公共服务。特别是基于户籍身份的福利差异与福利地方化嵌套在一起，使得现有户籍制度既不利于建立一个统一的全国性劳动力市场，也不利于实现统一的国民身份与福利资格。加快推进户籍制度改革已然刻不容缓，它不仅关系到社会体制改革的总体质量，而且关系到当前我国经济体制改革和新型城镇化战略的顺利推进。城乡与本外地的区别是户籍身份及附着其上的福利资格与待遇差异的两个依据，推进并深化社会体制改革必然要求取消上述两个区别和差异，也就是要实现农民市民化而不仅仅是农业转移人口的市民化，实现城乡基本公共服务的一体化和统一规范而不仅仅是覆盖城乡和均等化。
三、加快推进社会体制的重点领域与关键环节改革
全面深化社会体制改革是一个系统工程，既不能操之过急也不能畏缩不前。在改革的方法论上，一方面既需要强调全面深化和整体推进，同时也要结合重点领域与关键环节的突破；另一方面既需要加强顶层设计，同时也要尊重并鼓励基层创新，在中央与地方、顶层与基层的互动中推进政策创新及其制度化。十八届三中全会将实现共同富裕与创新社会治理列为社会体制改革的两个基本点，相应地，当前社会体制改革的重点领域与关键环节主要在于收入分配体制、基本公共服务体制、社会治理体制以及户籍管理制度等四个方面。
在收入分配体制方面，要坚定改革决心，摆脱利益集团束缚，尽快制订出台合理具体的改革方案，规范收入分配秩序，重点扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业之间的收入分配差距，推动形成橄榄型分配格局。第一，坚持按要素贡献分配原则，推进生产要素价格改革，改变要素价格扭曲问题；第二，以“藏富于民”为目标，稳步提高全体居民的收入水平，并合理界定政府与企业占GDP的比重；第三，将劳动报酬占初次分配的比重尽快提高到50%以上，确保劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，真正实现“劳动致富”；第四，推进结构性减税，合理并适时提高个人所得税起征点、降低个人税负负担；第五，推进城乡劳动力市场一体化，消除各种就业歧视特别是对外来务工人员的歧视，全面实现同工同酬；第六，规范垄断行业收入分配，引入外部审查机制，并从根本上打破行政性行业垄断；第七，建立个人收入和财产信息系统，形成工资正常增长机制，稳定提高最低工资标准，实现收入增长与经济增长同步；第八，结合土地制度改革，加大农业补贴力度，深化农村金融改革，有效提高农民的资产性和劳动性收入。除了上述具体的制度改革或创新外，收入分配体制改革还需要结合工会制度改革，构建政府、资方与劳方的三方谈判关系，形成基于“强资本强劳动”之上的新型劳资集体协商机制。此外，推进收入分配体制改革必须紧密联系经济转型升级，如果我国的经济增长方式仍旧处于“低成本、低技术、低附加值”的层次，那么收入分配改革与经济增长之间就可能形成一种相互龃龉的困境。
在基本公共服务体制方面，要加强社会事业改革与公共财政体制改革的“顶层设计”，彻底破除城乡分割、身份分割和地域分割的社会福利碎片化格局，建立健全一个全民统一的基本公共服务体制，实现发展成果更多更公平惠及全体人民。首先，根据社会政策的统一性原则，对所有国民实施统一的社会政策、同类项目统一运行以及建立一体化的筹资、运行和管理机制，将目前各种分割、林立的制度政策进行整合并轨，实现统一制度、统一规范、统一标准。当前的主要任务是实现城乡居民基本养老与医疗保险的整合。
必须指出，向农村居民提供社会福利与基本公共服务是基于其公民身份和社会权利，其福利资格严格意义上是不存在可以交易的替代物。这意味着无论是强调城乡发展一体化体制机制还是“以人为核心”的新型城镇化都只是一种现实中的工具性手段，换言之，农村居民的社会福利与基本公共服务享受资格不以土地被征用或城镇化为前提条件。其次，在尊重地方创新经验的基础上，更加重视从“顶层设计”深化教育领域综合改革、健全促进就业创业体制机制、建立更加公平可持续的社会保障制度、深化医药卫生体制改革等。中央政府一方面要将经济先发地区的一些较之国家制度更为先进的社会政策加以规范并上升为全国性制度，另一方面也要强化其政策制定的前沿性和先进性从而减少地方创新的试验成本和政治担忧。
再次，重新设计中央与地方的财政关系与职责分工，建立事权和支出责任相适应的制度，合理划分中央事权、中央和地方共同事权、地方事权，重点加强全国性和跨区域公共服务领域的中央事权支出责任，从根本上解决分税制下财政收入中央集权化与财政支出责任地方化的结构矛盾，改变目前财权不充分的属地化基本公共服务供给体制的弊端。一般而言，社会养老和医疗保险应由中央政府集中管理运营，地方政府酌情加权；而就业、教育、卫生、社会照顾等公共服务则由地方政府承担，中央政府进行均衡。
在社会治理体制方面，要围绕进一步解放社会、激发社会组织活力、创新社会治理的目标，坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，实现从传统的、政府一元单向的社会管控模式向多元合作、共建共享、法治保障的社会治理模式转变。重点是建立健全现代社会组织体制，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治，充分发挥其参与政府公共服务与协同政府社会管理的功能。
首先，规范政府的公共服务与社会管理职责体系，特别是要在强化公共服务职能的同时摒弃“政府规模越大越好，公共服务越多越好”的理念，科学厘清政府在哪些领域哪些方面具有完全的公共服务职责，在哪些领域哪些方面只具有部分或有限的公共服务职责，充分推动政府部门向社会组织或第三部门转移职能，推进政事、政社分开；其次，正确对待社会组织的存在及其积极作用，放宽社会组织准入门槛，制定社会组织行为规范，完善社会组织服务管理，特别是要突破既有社会组织“双重管理体制”，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织；再次，积极推动政府委托、公助民办、购买服务等方式以支持和发展志愿服务组织，特别是根据公众需求制定政府购买服务指导目录，通过政府购买服务提高社会组织的公益服务水平，并形成政府与社会组织改善公共服务的合力；最后，尊重并规范社会自我管理和自我调节，鼓励并引导社会组织有序参与社会事务治理。
在户籍管理制度方面，改革要有利于公民的自由流动与安居乐业，有利于促进公民在福利意义上统一的国民身份的形成。具体而言，首先需要剥离附着于户籍制度之上的公共服务与社会福利权益，实现户籍身份与福利资格脱钩，取消城乡之间、本外地之间的区别；其次，保留并完善户籍制度作为社会管理与人口信息管理的基本工具，回归其最初的人口统计管理和公民身份证明功能；再次，如果不对户籍制度进行激进改革，那么必须确立“就业地落户”原则，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件；最后，土地和户籍制度联动改革，土地与户籍不挂钩，土地是否出卖与农民的市民化及其基本公共服务和社会福利待遇不挂钩。当然，从长远来说，推进户籍制度改革还需要实现城乡基本公共服务一体化，以及区域间、城镇间经济与社会发展不平衡的缩小。
（郁建兴，浙江大学公共管理学院教授，常务副院长；何子英，浙江大学公共管理学院副教授）
