第二种立场以“现代市民文化”为基础。市民文化的观点与政治文化的观点完全不同。“市民文化”的本质是“尊重社群”，增进公共利益，而非个人利益，其价值目标是非个人的。在这种视野中，政府不再具有分配资源和利益的功能，而是促进社会公共福利的组织。市民文化不是把“首长”看成个体利益的保护者，而是将其视为承担国家职责的行政主体。在这样的系统中，以选票换工作就是不合法的；以钱换取许可证、特权和合同就是腐败，公共利益应该根据非个人的或“尊重社群”的规则进行分配，禁止公共行政官员利用“内部”信息为私人营利，在“市民文化”价值体系内，不存在合法的“正当的贪污”，任何利用职务之便获得的信息都具有公共性；也禁止行政官员参与大范围的党派活动和竞选活动。人们普遍认为，行政人员只有与党派脱离关系，规则才能得以客观公正的执行，贿赂行为才能严格被禁止；收受礼品也同样违背法则，甚至只接受少许的诱惑之物也是非法的。
对行政腐败的理解之所以存在如此大的分歧，很大程度上源于两种文化与价值标准并存。通过公务员改革和进步运动，西方国家中的政治机构正逐渐减缩，且日趋分裂，比起20世纪初期，其作用越来越微弱。但是，“政治文化”的标准、价值观仍然存在并产生影响。某些职位（如人们称为“政治执行官”）仍然以党派为基础进行分配，政府掌握的资源操纵着选票。政府供给的范围很广，从廉价的铅笔到昂贵的军火武器，它仍然有权按某种特殊需要进行分配。
在公共行政实践中，行政人员时常会受到两种政治文化的影响，两种价值观的冲突对行政活动构成紧张的态势。这种冲突常见于两类人之间，一是履行选举人“指令”的政治官员，再是那些尊重社群、公正地从事行政管理活动的职业公共行政人员。“政治文化”和“市民文化”之间的分歧也时常反映在立法中。比如，美国的“利益冲突法”禁止公共行政官员退休后为那些曾与官方有联系的私人公司工作。但这一“禁令”不适用于议会成员，因此，不少人离开议会，转而为一些企业和游说团体工作。由于公共行政以“市民文化”为基础，所以，行政人员经常受制于非常严格的行为准则，要求他们完全杜绝任何不正当的行为或犯罪行为。
这增加了我们理解腐败的难度，提出了怎样对待腐败的问题。在全球性的反腐败行动中，经常可以听到一种观点，即在现代化过程中，政府的腐败可以刺激经济发展，腐败行为成为经济发展的一种手段，是对传统法律或行政法规的校正，成为僵硬的官僚制度运行的“润滑剂”。戴卫·白利甚至认为，腐败对经济发展有一定的推动作用，可以扩大决策过程中的信息量，产生效率；用于腐败活动的资金往往投入到最有发展前途的企事业中去；腐败提高官员的质量，如果可以通过腐败得到好处，社会上有才干的人就会倾向于进入政府系统工作。国内也有人认为，腐败可以增进效率，只有最有效率的企业才能负担起最高额的贿赂，因此，腐败可以通过将经济项目分配给那些最有效的企业而增进整体效率；那些时间效率最大化的经济主体愿意向官员支付贿赂，以节省时间，从而能尽快地作出决策，这样就可以提高效率；贿赂可以成为低工资的补偿，因而腐败可以使政府维持较低的税收负担。其实，这与一些国外学者的观点如出一辙，塞缪尔·亨廷顿认为，国家在现代化过程中，政府权威的扩大和各种各样受制于政府的活动越来越多，结果是各种法令的增多也使腐化的可能性增大。在一个腐化成风的社会里，采用严厉的反腐化的法令只会增加腐化的机会。他还提供了经验证明，“有证据表明，腐化的程度可能与现代化的速度有着密切的关系。18世纪和20世纪，美国的政治生活似乎不像19世纪那样腐化；而英国的政治腐化则在18世纪至19世纪前叶最为猖獗”。这种观点坚信腐败的种种有益效应，他们把腐败从道德王国带进合法性的领域，进而认识到腐败在社会现代化过程中的有益功能。
如果从腐败的结构性根源理解，这些观点的确反映了社会转型中腐败现象的必然性。从这个角度看问题，对待腐败的态度更多地趋于理性，而不只是惊恐与愤恨。米契尔·琼斯顿看到，腐败既不是一个“在其他方面都很健康的社会中”偶尔发生的问题，也不一定会导致社会“崩溃”。它是社会发展过程中出现的众多问题之一。从现象上看，全球性的腐败的确普遍存在，各国的腐败状况及其蔓延也很严重，但我们不能因此说，当今的腐败已经变得比以往更加普遍或更加严重。自从出现早期社会组织以来，腐败早就以这样或那样的形式存在着；自从出现公共权力以来，权力早就一直被一些人用来牟取私利。区别只在于，现代科学技术手段的发达，政府越来越不容易掩盖不良行为的真相，而公众则更容易获取政府腐败的信息，随之，公众对腐败行为的容忍程度呈下降趋势。
对腐败容忍度降低的一个重要原因是传媒的发展。西尔维尔·瓦西波德认为，“人们之所以在今天看到更多腐败，是因为新的政治与传媒条件，而不是因为现行政府比上届政府更为腐败”。互联网的发展，对政府腐败形成巨大的冲击，至少在腐败事件发生后，腐败者难以像以往那样隐瞒事实，媒体已经越来越不怕与压制性的政权作对，因为他们更能得到公众的支持。
言论自由与舆论监督越来越重视对政府廉洁的监督，相应地，公众比任何时候更关注政府的腐败。这一切使腐败行为能及时在公众面前曝光，公众有更多的机会了解政府内部的腐败行为。由于腐败本质上是牺牲多数人的利益，使少数人受益，这必定引起公众对腐败的厌恶情绪与敌对态度，客观上使人感觉到，腐败已经前所未有地严重，进而导致对腐败容忍度的降低。
另一个重要原因是经济的变化。从全球视野中看，经济的发展导致人们对腐败的容忍度日益降低。在许多发展中国家，日益发展的中产阶级越来越富裕，他们不再像农民那样对当权者毕恭毕敬，在非民主的政治制度下，他们一般采取两种截然不同的态度：一方面，利用政府调控、分配社会资源的权力，通过违背正常程序和法规的行为，影响政府的决策意图，或从中得到特许批文，或争取特许项目和优惠政策；另一方面，他们这样做又是出于迫不得已，是为了企业的发展，行贿与拉拢政府官员的行为都带有明确的利益企图，某种程度上说，他们制造了腐败，但又难以容忍腐败的政府与官员，即使那些“制造”腐败的公司，也正越来越认识到腐败的长期代价。
社会和公众对腐败容忍度日益降低的另一个重要原因是，他们对腐败危害的认识日益加深。1989年，联合国举办的反腐研讨会上，人们普遍认识到腐败的危害性，认为“政府官员的腐败行为可以摧毁各种政府计划的潜在有效性，阻碍发展并且牺牲个人利益和集团利益”。南非行政学家罗伯特·克利特加分析了腐败的危害：腐败浪费资源，歪曲政策；把资源重新分配给有权有势的人；腐败使官员和百姓把精力集中在追逐没有价值的活动中；腐败滋生普遍的离心力和愤世疾俗情结，导致政权不稳定。在腐败状态下，原本以公共利益为首要目标的政府决策，蜕变成以私人利益为目的的腐败决策，公共资源流向私人或特殊利益集团。尤其对发展中国家来说，由于缺乏有效的制度监督，腐败可能会破坏政治秩序与经济发展。杰拉尔德·E·凯登认为，腐败的危害可以“倾覆一个帝国，会扰乱一个社会的稳定性，扭曲社会的分配，侵占珍贵的稀缺资源，破坏社会的凝聚力，损害公共制度的信誉，降低人们（无辜的受害者）的生活质量。就如疾病伤害的是人的身体，腐败攻击的是人的道德精神，两者都会导致腐朽、衰败，最终导致集体精神的夭折。腐败的社会建立在松散的沙土之上，它会使投资收效甚微，努力徒劳无益。它的结局无异于自杀”。当人们越来越认识到腐败的可怕后果时，惩治腐败的要求也会越来越强烈。
6.2权力腐败的结构性根源
腐败的根源错综复杂，各种研究和探索都对此做过深刻的分析。有学者认为，人性的弱点、体制的不完善、社会与历史条件的制约等，都可成为腐败滋生的土壤。也有学者主张，“无论一国的政治制度或社会与经济发展水平如何，腐败一般发生在公共生活中的几个关键领域”。斯塔彭赫斯特和塞迪认为，这些关键领域包括公共部门与私人部门的交汇处，如公共采购与订购、进口许可的授予等特许部门，工商部门和海关等特殊部门，这些部门产生腐败的机会比其他部门要多得多。概言之，腐败从根本上说源于权力自身的特征、政治制度与社会经济背景，与社会制度本身密切相关。
6.2.1行政权力的特征及其运行过程
行政权力及其运行的特征是权力腐败的直接诱因。一般来说，权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力，包括政治权力、经济权力、社会权力、宗教权力等。行政权力是政治权力中的一种，它可以依靠国家的政治强制力，实现某种目标或原则，是对特定政治客体的制约能力。作为一种国家权力，行政权力具有必然的合法性、强制性和普遍性，这不仅可以确保其行使过程中的权威性，而且也为权力的腐败提供结构性基础。
第一，权力的手段性导致腐败。行政权力派生于政治权力，是对政治权力的具体运用，它必须执行公民或国家立法机关的意志。这种手段性有两种含意：一是它必须为公民或国家服务，代替立法部门完成立法意志，这是行政权力的工具性特征，具有正当性。二是行政官员很容易利用这种权力的手段性，在国家强制力的保护下谋取私人利益或小集团利益。行政权力的行使过程中，经常出现这种手段的异化，从实现公共利益的“手段”异化为获取私人利益的“手段”，进而转为某些人追求的最终目的，如某些人为了牟取私利，不择手段“跑官”、“买官”，把原本为公众谋利的权力作为满足个人私欲的工具，这在当今国内外行政腐败中是最常见的表现之一。
第二，行政权力的独立性导致腐败。行政权力一旦授予少数人，具有相对独立性。它不偏向哪个集团，保持相对的“社会公平”，以维护全社会的利益。这种独立权力的使命是保护并增进公共利益。在权力的行使中，必须有一个人格化的过程，权力体系中需要安排大量的职位，集聚领取薪俸的公职人员，他们不可避免地有自己的特殊利益，会把某些个性特征融入权力之中。行政官员长时间居于某一职位，权力的“独立性”很容易演变成权力运用中的无“制约性”，诸如以“公共利益”的名义，行个人利益之实。大量的腐败正是源于行政权力的这种特点。
第三，权力的一元性导致腐败。行政权力必须是一元的，其一是指一国之内，只能有一个行政组织系统，以保证权力实施中的强度；其二是指某一行政系统中权力运作必须集中统一，上下级之间责任明确；三是指行政权力的主体与客体之间的关系具有单向性，是不可逆的。这有助于确保行政权力执行的有效性。然而，权力的一元性也蕴含着相反的结果，权力的掌握者在这种自下而上的执行中，充分体验到权力的威慑力，不仅在他们有所作为时可以感到自己的权力无所不在，而且在他们无所作为时，也同样会感到其权力的威力。尤其是长期身居要职的官员，常常把权力本身的威望当作自身的威望，以上压下，所谓“官大一级压死人”，便是由权力的一元性带来的结果。
第四，权力的时效性导致腐败。行政权力要有效地执行国家意志，时间成为权力结构中的重要坐标，效率则是行政权力追求的直接目的。各种政策和法律的执行，都需要时间保障，权力的效率也只有在适时的权力行使中，才能得以体现。但是，这种时效性也使行政权力有可能成为某些官员掠取公共资源的催化剂，利用职权获得“内部”信息为自己营利，利用身居高位的便利，为退位后安排好理想的职位。在我国，则有“有权不用，过期作废”之说，更是形象地说明了权力的时效性可能导致腐败。
