在全球政治经济的功能和结构中，目前和持续中的转型改变了国家的作用，并且为非国家角色的发展创造了空间。一方面，国际非政府组织、跨国社会运动和全球交往网络快速增长，提供了一个全球公民社会已经出现的证据，另一方面，国家越来越陷入到与全球公民社会、全球资本以及由三者共同结合而成的全球治理结构的复杂关系之中了。在这种新情势之下，越来越多的关注开始由“国家中心”转向“社会中心”，康德式的“世界公民社会”理想开始复兴。一些学者明确提出，全球公民社会意味着超越民族国家的社会性联合，它是个体自决自治的领域，它的成熟终将消解国家边界，从而带来民族国家的消亡。虽然这种观点遭遇了多方的置疑，但它无疑也对新世纪的社会思潮和政治实践造成了巨大的冲击。现在，即使最保守的观点也倾向于承认，全球公民社会的概念确实构成了对国家等传统政治概念的极大挑战。
然而，“正如没有一个以市场经济和公民权利为根基的现代公民社会，就难以建构一个现代国家一样，没有一个现代国家，现代公民社会也难以建构起来”，许多经验事实和理论上的论证共同表明，全球公民社会与国家之间远非一种彼消我长的简单关系，国家和公民社会都不是固定的实体，在相互作用的过程中，它们的结构、目标、支持者、规则和社会控制都会发生变化，它们在不断地适应当中互相转化和互相构造。因此，如果因全球公民社会的迅速崛起而认为它带来了一种实现“自由人的联合”的希望，认为国家正经历着权力的严冬，则显得过于匆忙。在现时代，我们应该更加认真地对待全球公民社会与国家之间的关系，将对它们的规范性研究牢牢地建立在经验现实的基础之上，合理把握理想与现实之间的差距，为国家在未来政治中的作用做出恰当定位。
一、变动中的国家
在上世纪晚期的历史中，国家正经历着转型。促使国家转型的因素首先来自于积累策略的转变，研究表明，资本主义国家正由福特主义迈向后福特主义，即使在尚未完全实现福特主义的国家，后福特主义的影响也非常明显。
后福特主义的典型形式也被称为以信息、高端科技、微电子技术为基础的“知识经济”，它具有弹性化的生产方式和新的集体消费关系，其显著特点表现在：它是一种基于多技能工人与不熟练工人相结合的弹性生产机制，以空间经济和网络经济的运行为基础，新的信息和通信技术起着至关重要的作用；作为一个稳定的宏观经济增长方式，后福特主义的有效循环将基于灵活和网络化的生产，在对技术、其他创新租金以及灵活性能充分利用的基础上，利润率大幅提高，更灵活的生产装备、技术和新产品的再投资不断扩大。资本主义积累策略的这种变化，必然导致政治策略和领导权策略的变更，或者可以说，“福特主义不只是一种工业或经济的安排。它同样定义了国家、个人及社会的关系”，在后福特主义中，“基于阶级基础的政治是不可能成功的，个人主义及消费者是政治的基础，国家应该因此而重新为人们所认识。”后福特主义时代的降临，技术和经济范式的转换，新的积累体制、调节方式及其社会化的重构，对国家的形式和功能提出了新挑战。福特主义工业社会中国家履行三种特殊职能的能力——（对工业和其他的）“管制”、（对收入和其他的）“再分配”以及“实现充分就业”——在后福特主义知识经济社会中，都受到了削弱，比如里根和撒切尔在美国和英国所进行的新自由主义改革。以干预和调节方式为例，后福特主义从官僚主义形式在合作结构中占据统治性的支配地位，正走向扩散化的、非中心化的、更弹性化的组织形式。国家主要以培育知识基础、营造创新环境、提供制度设计为其关键的干预模式和调节方式，在事实上市场和社会充分发挥调节作用。
影响国家转型的另外一个重要因素是全球化。从经济全球化的角度来看，大的跨国公司对外直接投资（以技术控制为核心）正在加速从福特主义向后福特主义变化，即规模经济向灵活经济过渡，这种新模式是建立在生产过程的中心——边缘结构基础上的，大的跨国公司在其母国用少量的雇员掌管着金融、技术开发、组织和创新，发展中国家成为生产过程中的车间。这就意味着在生产过程中大量使用的是主要由少数民族、妇女和移民构成的非技能劳动者，“失去祖国的”公司不再明显以民族国家的运行为基础。这一投资形式的变化直接造成了两大尖锐的政策问题：一是国家该如何避免大量的投资冲击和资本外逃，二是如何降低国内的劳动力成本。就前者而言，为了保持企业对投资的信心，国家无法再以惯常的通货膨胀手段来刺激经济增长，因为它带来高利率和企业利润的下降。就后者而言，国家不得不重新对公共开支和社会福利做出考虑。从全球社会流动的角度来看，不同形式的民族国家由于移民的不断增加而受到挑战，大量移民降低了种族和文化的同质性以及公民对民族国家的忠诚；同时，全球化所彰显的自由与流动在增加经济和社会事务复杂性的同时也提高了公民的自主性与自治能力，促成了这样一种趋势：公民要求获得自主和自治的权利，他们借助各种各样的社会团体和组织来实现这一愿望，介于政府和市场之间的非政府组织的兴起成为普遍现象。
随着作用的增强，非政府组织已不满足于在规制市场、沟通政府与社会、承担辅助性福利功能中的无实权地位，而日益要求以一种扁平的权力结构替代传统国家与社会中存在的垂直权力结构。
由此，国家面临着新变化，甚至可以说，国家正面临危机。概言之，首先，国家日益变得“非国家化”。民族国家机构正逐渐空洞化，其权力正不断地被超国家制度剥夺，或转移给地区或地方层次上的一些正在出现的权力网络，国家能力在超国家的、国家的、次国家的以及跨地方的层次上进行重建。
第二，政治制度的“去官方化”。如果说非国家化涉及民族国家活动领土的分散，那么去官方化则包含公共—私人边界的重新绘制、任务的重新分配、组织和任务之间关系的重新连接。第三，政策规制的国际化。国家内部行动的国际背景已经扩展到包括超地域或跨国的因素和过程，对于国内政策来说，它们在策略上正变得越来越重要。在熊彼德主义竞争国家中，民族国家自主性的丧失使得超国家合作、协调和次国家空间的复活成为必要。民族国家的传统地位不断受到挑战，但是它同时为民族国家自身去调解不断增多的超国家和次国家行动拓展了空间，与政策规制国际化相应的是民族国家试图塑造国际政策规制的斗争。
总之，在新的时空定位上，国家的组织原则、制度建构和治理模式正在重新整合和重组。在后福特主义和全球化语境中，政治的总体反应可以简单地归纳为：国家管理者、经济和其他社会力量正在试图将凯恩斯主义的充分就业国家转变为熊彼德主义竞争国家，它试图重新塑造国家行为，并试图发展新的统治和治理形式来解决国家和市场中新出现的问题。那么，在这个过程中，国家的作为如何？事实上，各国都正在变化的处境中寻找国家的适当位置，努力改变全球政治重组远远滞后于经济重组的被动局面。
全球化所推进的后福特制的转型使国家重新审视资本的能力。到90年代，资本市场的一体化已经使国家在兼顾汇率稳定性和国家货币政策自主上越来越难以发挥作用，不仅如此，资本的高度流动所带来的降低税收和劳动力成本问题也考验着国家能力。然而，各国却不得不以积极的姿态面对这项二十多年来各个国家的国内优先选择和对外战略政治交互作用的成果，不仅肩负着维持经济增长的责任，而且要对因资本流动而造成的社会不公正问题负责。在经历了近二十年的新自由主义经济变革之后，国家进一步获得了在市场中生存的权力，它作为市场中的最后求助者的作用已经变得越来越重要，与此同时，国家也日益认识到必须在民主和法治上为市场创造良好运行的条件，努力消除市场中存在的不公正。
与全球资本共存并且对其进行适当的规制是国家在未来的重要选择，然而，这项任务已经不可能仅依靠国家自身的力量来完成。实践表明，国家并非总能适当地履行自己的职责，过于膨胀的资本权力常常牵制甚至压倒政治权力，而且政治与经济的结盟将导致更大的社会利益的丧失。此类历史教训使越来越多的人认识到，在规制资本的过程中，国家必须借重公民社会的力量。
新的积累形式所推动的国家职能转变、由资本全球扩张所带来的对一个更加自由和公正社会的吁求，在推动国家转型的同时催生了公民社会，构成了世纪末公民社会复兴的最根本原因，此外，新自由主义改革和政府再造运动在这一过程中同样发挥了重要作用。新自由主义虽然过分夸大了市场的作用，但是作为对国家干预主义的一种反动，它对市场的信任却促使国家重新对待公民社会，尤其是新制度主义和产权学派的理论，指明了国家瘦身的方向在于向公民社会转交权力。尽管在新自由主义理论中，公民社会一词几乎等同于经济社会，其所倡导的公民社会自由基本等同于市场自由，但是，在公民社会的讨论热烈起来之后，这一术语的含义很快变得复杂起来。另外，在上世纪末的西方政府再造运动中，各种意识形态共同推动的政府再造运动从公共行政的技术变革出发，达成了这样一种共识，即政府不是公共物品的唯一提供者，公民及其组织能够通过多种形式参与到公共行政的过程中来，公民不仅必须具有足够的参与选举、决策、管理和监督的权利，还要使政治体制形成分权化、倾向自主治理的体系。这样，对公共管理的讨论自然而然地延伸到了政治学领域，对国家与公民社会关系的讨论也成为全球化时期公共管理领域和政治学领域的共同话题。
可以说，重新发现公民社会，是20世纪末全球政治的鲜明特征。对此，我们可以从公民社会中非政府组织规模的扩张中获得进一步认识。在法国，仅仅在1990年就建立了6万多个社团；在巴西圣保罗，有近45000个非营利组织在发挥作用，而整个巴西有近20万个非政府组织在发挥作用。在我国，从20世纪50年代一直到改革开放前的70年代，各种社团和群众组织的数量非常小，50年代初，全国性社团只有44个，60年代也不到100个，地方性社团大约在6000个左右。到了1989年，全国性社团增至1600个，地方性社团达到20多万个。此后，1989年和1998年政府两次对社团进行了重新登记和清理，其数量有所减少。但到2009年底，全国各类民间组织已发展到42.4万个，其中社会团体23.5万个，民办非企业单位18.8万个，基金会1780个。
在全球层面上，据《国际组织年鉴》2005－2006年的统计，国际非政府组织的数量持续不断地增长，透明国际在1995年只有5个国家分部，在2005年已经有90多个国家分部，而国际红十字会几乎在每一个国家活动。更为重要的是，非政府组织的作用越来越为人们所重视，在21世纪头十年的各国自然灾难中，国际非政府组织在救灾、灾后重建中的作用受到政府的充分肯定。在我国2008年汶川大地震中，参与抗震救灾的国际国内非政府组织就有一百多家，志愿者的身影随处可见。
伴随着国家的转型，公民社会迅速成长，进而形成为一股引人注目的力量。这种变化不可避免地带来了国家与社会关系的重构以及对这种重构的理论阐释。毫无疑问，国家现在处于一种新的情境之中，公民社会不再只是国家与社会关系变动进程中的因变量，它因自身的强大也成为了这一进程中的自变量。治理理论突出强调了这种新变化，它指出，国家、公民社会和市场应取得平等的主体地位，尽管国家由于传统职能的惯性会在更多的时候居于主导地位，但这不等于说资本和公民社会是次要的治理主体；而且，治理的方式应该是基于谈判和协商的多向度互动。这样，国家就将不再垄断公权力，相应的职能将大幅度削减，其角色也将由公共服务的提供者转变为监督者和服务者。治理理论在某种程度上再现了全球公民社会和全球资本迅速发展的现实，具有一定的解释力。然而，回顾国家、资本和公民社会的关系，不难发现，自19世纪末自由市场经济的地位确立以来，尽管经历了国家干预主义期间资本权力没落的阶段，总体上，资本作为“第二种权力”的地位基本确定，尤其是在新自由主义与全球化相结合的今天；相比较而言，公民社会（抽离了市场的公民社会）似乎没有那么幸运。尽管公民社会在历史上或许曾经存在，也或许曾经兴盛，但称其为“第三种权力”却是近年来的事情，并且，这种说法是否恰当，仍需接受现实的检验。
