三、法国和日本的地方自治经验
自20世纪80年代以来，整个世界涌动着分权浪潮。法国在1982年、日本从1995年开始了地方分权改革。中国在改革开放初期表现为一系列的“放权让利”，也卷入了这场世界分权浪潮当中。特别是财政领域，我国财政分权度是非常高的。近十年来，我国地方政府承担了大量的事权，地方财政支出占全国财政支出的比重大约为70%，2007年这一数字高达77%。西方国家在分权当中有一个重要特征，就是在把事权下放给地方的同时，不约而同地加强了地方自治的程度。否则，如果中央政府能够代替地方政府的决策，地方政府某种程度上充当的是中央政府的执行机构，激励的有效性被大大降低了。而如果中央的监督机制传导不到位，还会出现“上有政策，下有对策”的现象。因此，不少文献以“政治集权、财政分权”来形容中国的分权改革。再有，如前所论述，从政府级次改革来讲，地方自治是必要条件。
在世界性的分权改革大潮中，法国和日本的地方自治经验格外值得关注。因为它们都是中央集权的单一制国家，和我国情况类似。
（一）法国法国是个中央集权国家，分为中央、大区、省和市镇。大区、省和市镇政府之间没有直接的行政隶属关系。法国地方政府中有一个引人注目的特点，那就是中央集权与民选的地方自治机构同时并存。在地方分权改革之前，中央高度集权，地方自治机构权力十分有限，带来了严重的弊端。1982年3月2日，法国通过了《关于市镇、省和大区的权利和自由法》，标志着地方分权改革开始了。随后，法国议会和政府制定和通过了一系列的法律法规，把地方分权改革不断引向深入。现在，地方自治原则已经成为法国处理中央和地方关系中不可动摇的指导原则。
法国一共有37000个市镇，市镇是最基层的行政单位，它的范围可大可小，小到人口不足500人的村落，大到巴黎、马赛这样人口超过100万的大都市，都属于市镇。法国现在有100个省（其中包括4处海外领地），省长由中央政府任命，而不是由地方选举产生，他代表着整个国家的利益，他使国家的权力和权威在地方行政工作中得到了具体体现。省长既是中央政府在地方的代表，又是他所在省的最高行政长官。法国目前有26个大区（包括4处海外领地）。大区有自己选举产生的立法机构，是一级政治实体。大区区长与省长的作用相仿。大区通过订立契约与中央保持联系。
中央政府通过向地方派驻代理人，对地方政府进行行政控制，代理人对中央负责。
分权改革以后，中央委派到大区和省的行政官员不再行使地方事务的行政管理权，省长、大区区长主要负责国家法律和法令的执行，管理与国家利益相关的事宜。地方民选机构的权力明显增强，地方政府做出的决定只要不违反国家法律和法令，就不受中央政府的干涉，也无须得到中央政府或其代表的同意和批准。各级地方政府都成了相对独立的利益主体。从此，地方政府的权力越来越大，教育、环境保护、交通运输等都成了地方政府的事权。伴随着地方权力增大，中央对地方的控制事实上已经取消，而中央政府行之有效地对地方政府的监督机制有效解决了中央权力撤出后对地方监督缺位的问题，例如立法监督、行政监督、预算监督等。
（二）日本日本是一个单一制国家。日本行政区划分为中央、1都（东京都）、1道（北海道）、2府（大阪府、京都府）和43个县，都、道、府、县为一级行政机构，下设市、町、村。市、町、村也为一级行政机构，相互之间并无行政隶属关系。截至2008年1月1日，都道府县下设783个市、819个町、195个村。另外东京都下设23个特别区，北海道下有14个支厅，为特别地方政府。
日本中央政府握有很大实权，宪法又明文规定了地方自治，是集权与自治的交融。
日本的地方自治制度是第二次世界大战以后逐渐建立和完善起来的，中央在立法、行政和财政上对地方保持了很强的控制力，因此，中央和地方关系总的来说是“三分自治，七分集权”。尽管地方政府有自己的地方事务，但远少于中央政府的“机关委任事务”，即中央政府各省厅委任地方公共团体办理的事务。还有配套的“地方事务官”制度，是指都、道、府、县必须接纳一定数量的国家公务员，大多数的都、道、府、县长官出生于中央省厅，他们的工作受地方政府监督，但是人事上归中央政府管理。并且，大量的中央财政收入作为地方交付税和财政补贴发放给地方政府，使得地方对中央的财政依赖程度加强。
1995年，日本颁布了《地方分权推进法》，标志着日本地方分权改革拉开了帷幕。
同年7月，又成立了“地方分权推进委员会”，主要研究地方分权的问题。1998年5月，根据地方分权推进委员会的建议，日本政府以内阁决议的形式确定了地方分权的总目标——实现国家与地方的对等合作关系，制订了地方分权推进计划。改革之后，废除了机关委任事务。改革前的地方自治体处理事务中，机关委任事务占了非常大的比例，都道府县占80%，市町村占40%。沉重的机关委任事务影响了地方积极性的发挥，在改革中被废除了。改革后，机关委任事务被重新划分为“法定委托事务”和“自治事务”。法定委托事务是指根据法令，委托给地方自治体处理的国家事务；自治事务是指自治体可依法自主解决的固有事务。54.7%的机关委任事务被改为地方自治体的固有事务。同时，改革充实确保了地方税源。大幅简化新增地方税的手续，便于地方扩大财源，目标是将自治体保有的地方税由占总体3成增至5成。
（三）法国和日本的地方自治经验
第一，大多数地方基层政府是按照自治原则建立起来的。出于管理的需要或是历史的原因，基层政府之间的关系错综复杂，但是，相互之间不存在行政隶属关系，直接对地方公众负责。日本的市、町、村也是如此，日本政府正在不断推动市、町、村的合并，希望能够减少最末一级政府的数量，提高管理的效率。
第二，存在着为数众多的基层政府，规模并不相同。正是这些基层政府构成了公共产品和服务供给的最基本单位。例如法国，市镇是基层行政单位，它既可能是人口不足500人的村落，也可能是巴黎、马赛这样人口超过100万的大都市。
第三，基层政府对地方公众负责，受地方公众监督。尽管法国和日本都不是完全的地方自治，但是在分权改革中不约而同地加大了地方自治的程度。完全中央集权下造成的行政、经济效率低下促成了两个国家的地方分权改革。当然，更深层的原因是政治因素：民主和自由。在我国，这些改革动因同样存在。
第四，地方自治与中央控制并不矛盾。例如法国，在不断加强地方自治的同时，中央政府通过司法控制、预算控制等一系列方式保持着对地方政府的监督，这个经验对于中国特别重要。给予地方自治权并不意味着中央失去了对全局的控制力，相反，中央可以在保持地方积极性的同时，通过其他方式保证对地方的控制，保证整个国家的统一性。
四、“虚省实县”——一个可供选择的模式
从财政省管县到行政省管县是“惊险的一跃”，而接下来如何保持行政省管县是“更为惊险的一跃”。之前的分析将地方自治作为政府级次改革的必要因素，也总结了法国和日本的地方自治经验。法国和日本的经验对于中国这样一个中央集权的单一制国家有借鉴意义。“虚省实县”是比较适合我国的政府治理模式，它纳入了地方自治，同时也考虑了我国的治理传统，并且，中央集权并未被弱化。需要指出的是，省管县财政体制改革和乡财县管财政体制改革之后的中国也许可以形成三级政府架构（这将另文阐述），中央、省和作为基层政府的市县。
