但是，从司法所承担社区矫正执法职能来看，“一乡镇一所”的司法所设置及布局模式值得商榷。一是基础建设压力大。按照司法部制定的规范化司法所建设意见，司法所的办公用房面积必须达到120平方米以上。根据东部地区省（市）的基建费用标准，以每平方米800元的造价计算，建造一个符合部颁标准要求的司法所需要9.6万元。2006年底，浙江制定出台了《浙江省司法行政系统基层基础设施建设“十一五”规划》，根据该规划，“十一五”期间，浙江将新建和改造司法所1448个，总投资达2.56亿元。如果按平均计算，新建或改造一个司法所需要建设资金高达17.67万元。“一乡镇一所”的布局模式，不仅需要较大的基础建设投入，而且也容易导致低水平的重复建设。二是实际工作成本高。以开展社区矫正试点工作为例，由于社区矫正是一项全新的工作，不仅初创时期需要大量的资金投入，而且日常工作中同样需要许多支出。据对浙江某县级市的年度社区矫正经费开支使用情况调查，该市下属13个乡镇（街道）司法所，有社区服刑人员700余名。该市当年度实际支出社区矫正经费250多万元，平摊到每个司法所近20万元。如果按社区服刑人员人数来计算，那么，该市监督管理1名服刑人员的年工作成本约3500元左右。
在当前社区矫正财政保障机制尚未建立，而司法行政部门财政保障水平又不高的情况下，如何用好现有的资金并最大限度地发挥资金效益的问题，值得思考。是否可以通过调整司法所的设置模式，扩大司法所的实际辖区范围等方式，使之在现有的财政保障水平下，监督管理更多的社区服刑人员，实现有限资金的效益最大化。三是人员力量配置难。按照司法部每个司法所不少于3名工作人员的力量配置要求，在司法行政编制紧张且人员缺口较大的地方特别是“内设所”体制的省（市）压力较大。而且，在有限编制情况下，无论乡镇区域大小、任务轻重，采取每所达标方式配置人员，既有现实困难；也易造成不必要的人力资源浪费。据调查，目前，社区服刑人员在乡镇（街道）的分布很不均匀。如浙江省平均每个乡镇（街道）有社区服刑人员25名左右。其中，还有许多乡镇（街道）社区服刑人员在个位数以下，这些乡镇（街道）的社区矫正工作力量配置和试点工作模式尚需研究。
综合上述情况，有必要对现行的司法所设置及其布局模式进行调整和改革。
前几年，公安机关和人民法院对公安派出所和基层法庭的布局结构进行了调整。
实践证明，基层公安派出所与人民法庭数量上的减少，并没有削弱它们的社会管控能力和职能，反而在机构、人员及各类资源的重组中进一步提升了战斗力，同时也节约了基层社会治理成本。所以，是否可以参照基层公安派出所的布局方式，实施片区司法所建设模式，即把县（市、区）辖区内的乡镇（街道）划分成若干个片区，根据其地理位置、工作基础、工作条件以及人口分布等因素确定相应的重点乡镇（街道）设置片区司法所，管辖数个乡镇（街道）地域内的司法行政事务。同时，对其辖区内的乡镇（街道）采取片区司法所派驻司法助理员的方式进行覆盖，逐步形成以乡镇（街道）司法助理员为基础、以片区司法所为重点的基层司法行政组织管理体系。这一模式的优势在于：一是有利于司法所工作力量的合理配置，最大限度地发挥现有人力资源的边际效益。在司法行政编制紧缺的现实状况下，通过司法所重组和减少机构数量的方式，进一步优化司法所的机构设置及其布局，既是基层政法组织建设适应和谐社会建设的需要；也是集中有限的人员编制和力量，更好地为构建和谐社会服务的需要。同时，片区司法所人员力量的相对集中和增加，也有利于司法所根据其工作职能和任务对人员进行重新分工与调整，促进司法所干部队伍专业化、正规化建设，提升司法所及其工作人员履行职责的能力和水平。二是有利于集中财力、物力和精力做大做强司法所，整体提高司法所的保障水准。近年来，在各级党委、政府的高度重视下，司法所的基础设施建设及其工作保障水平有了很大的改观。但由于司法所建设起步较晚，加上绝大多数司法所刚刚从“内设所”过渡成为“直派所”，司法所基础设施及其保障水平总体不高。集中现有的财力、物力和精力，实施片区司法所建设工程，必将在司法所的软硬件设施建设和基础装备等方面实现质的飞跃。在社区矫正试点工作过程中，实际工作所需的社区服刑人员学习教育和心理矫正场所以及交通通讯装备等问题一时难以解决，与总量投资规模过大和“一乡镇一所”的局限性有着很大关联。三是有利于统筹基层司法行政和社会资源，整体提升司法所规范化建设水平。打破乡镇地域限制，通过强强联合、强弱联合等方式，重新配置基层司法行政及其社会资源，对于全面、迅速提升司法所规范化建设水平有着重要促进作用。
同时，随着机构编制的落实、人员力量的增强以及软硬件设施的改善，也为进一步健全司法所内部管理机制，加强司法所自身建设创造了极为有利的条件。四是有利于推进社区矫正试点工作的发展，提高社区矫正质量。如前所述的社区服刑人员分布情况，建设片区司法所，实施重点乡镇司法所工程，最明显的优势在于提高社区矫正资源的利用率，减少资源浪费。同时，对于统一规范片区内的试点工作、实现资源与信息共享和提升整体工作水平具有促进作用。近年来，浙江针对社区服刑人员分布范围广、人员散、部分乡镇服刑人员数量少的现象，在部分地区进行了社区矫正工作重点乡镇建设尝试：社区服刑人员在5人以下的乡镇，选择党政重视、地理位置较好、工作基础扎实、工作力量较强的乡镇司法所作为相邻乡镇开展社区矫正试点工作的牵头组织单位，主要承担涉及集中学习、法制教育、心理矫治、公益劳动等需要相对集中的社区矫正项目实施的组织与协调。在具体操作上，有的地方还采取周边乡镇司法所每月或每季轮流承办的方式开展相关活动。从初步实践来看，效果比较明显，特别是在广大农村地区具有一定的推广价值。
三、关于社区矫正与司法所内部管理改革问题
关于司法所的具体工作职能，2009年4月司法部印发的《关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》明确规定：“司法所是县（市、区）司法局的派出机构，负责指导管理和组织实施本辖区的司法行政各项业务工作，主要承担9项职能：（1）指导管理人民调解工作，参与调解疑难、复杂民间纠纷；（2）承担社区矫正日常工作，组织开展对非监禁服刑人员的管理、教育和帮助；（3）指导管理基层法律服务工作；（4）协调有关部门和单位开展对刑释解教人员的安置帮教工作；（5）组织开展法制宣传教育工作；（6）组织开展基层依法治理工作，为乡镇人民政府（街道办事处）依法行政、依法管理提供法律意见和建议；（7）协助基层政府处理社会矛盾纠纷；（8）参与社会治安综合治理工作；（9）完成上级司法行政机关和乡镇人民政府（街道办事处）交办的维护社会稳定的有关工作。”上述9项职能，从性质上可以简单地把它们区分为以法律服务、法制宣传为主的依法行政职能和以非监禁刑罚执行工作为主的执法职能。不同性质职能的工作理念、工作方式必然存在差异性，如果依然沿用传统的司法所内部管理理念、管理方式与手段显然不符合实际。当前应当紧紧抓住开展社区矫正试点工作的有利时机，以强化执法意识为突破口，以规范化、专业化、职业化建设为重点，大力推进司法所内部管理改革，提升司法所的战斗力。
（一）规范设置司法所工作岗位
根据司法所的职能设置相应工作岗位，是推进司法所规范化、专业化建设的重要前提。司法所工作岗位大致可分为4类：（1）人民调解类，承担人民调解工作的指导与管理和协助基层政府处理社会矛盾纠纷职能；（2）社区矫正类，承担社区矫正和安置帮教工作职能；（3）法律服务类，承担法律援助职能以及协助基层政府处理其他涉法事务；（4）法制宣传类，承担法制宣传职能。同时，由于基层依法治理和参与社会治安综合治理两项职能属于基层社会治理的综合性工作，可以作为各类岗位的共同职能。
（二）改革司法所力量配置模式
根据上述岗位设置模式，司法所应当至少配备5名以上专职工作人员。其中，除了人民调解、法律服务、法制宣传工作确保至少有1名工作人员外，从事社区矫正的工作人员不得少于2人，这是开展刑罚执行工作的基本要求，也是保障执法公正、提高执法效率、增强执法安全、确保刑罚顺利实施的现实需要。同时，结合前期试点过程中，北京、上海等地抽调监狱劳教人民警察参与社区矫正工作的成功经验，以及我国现行的刑罚执行体制，有必要通过立法方式解决社区矫正专职工作人员的司法警察身份，并在司法所内设立政治指导员，形成司法所所长主管全面工作，政治指导员负责党建和思想政治工作、分管社区矫正的司法所“双首长制”管理模式。
（三）建设专业化、职业化队伍
从司法所的社区矫正职能来看，社区矫正是一项专业性、法律性、政策性很强的非监禁刑罚执行工作，根据执法专业化建设要求，执法资格的获得必须经过系统教育、科学选拔和严格考核。从长远观点来看，司法所社区矫正专职人员队伍应当走专业化、职业化的建设道路。实现这一目标的途径与方式大致有：（1）借鉴北京、上海做法，抽调监狱劳教人民警察组建社区矫正专职人员队伍；（2）招收司法警察等院校毕业生直接充实司法所；（3）制定出台相关政策，在司法所现职工作岗位和社会上招考录用社区矫正专职人员，赋予其相应的法定身份。从司法所的其他职能来看，也同样存在专业化、职业化建设问题。
