三、加强社区矫正组织机构建设的基本构想
现行的社区矫正管理机制是公、检、法、司等职能部门组成的共管机制。在试点实践中，这一机制的弊端如“执法主体”与“工作主体”之争；衔接协调方面的不合拍影响刑罚执行严肃性和效率等现象已初步显现。国家的刑罚权是通过以下四项基本权能得到实现：即立法机关的制刑权，检察机关的求刑权，审判机关的用刑权，刑事执行机关的行刑权。其中，行刑权是刑罚权的主要组成部分，是刑事诉讼程序最后的、关键的环节，它使刑罚由立法机关创制的规范形态和审判机关使用时的宣告形态转化为行刑中的现实形态，也是实现国家刑罚权的最后一个环节。从某种意义上说，刑罚目的的最终实现，关键看行刑的效益。因此，行刑权应该有专门的国家机关来行使。只有这样，才能既体现司法机关分工负责、互相配合的原则；又实现权力的制约，符合制衡原则。由此，作为行刑权主要组成部分的非监禁刑罚的执行权，同样也应该由专门的机关来掌管。
据此，必须建立专门的、一体化的社区矫正执行体制。这一体制的基本要求一是必须符合司法机关分工合作、相互配合、互相制约的原则。二是新的执行体制必须是职能单一的、专门的非监禁刑罚执行机构体系；必须是从中央到地方都有相应的组织机构和人员构成的机构体系，中央的执行机关为全国执行非监禁刑罚的领导管理机关，地方的执行机关为具体负责本辖区内执行工作的机构。三是由于非监禁刑罚执行方式的特殊性，决定了新的执行体制应当是专门机关与群众路线相结合的典范。
（一）社区矫正主管机关
建立新的社区矫正执行体制，首先要考虑的问题就是社区矫正由哪一个司法部门来管理。从我国司法权力划分的体制及我国具体的实际情况，归由司法行政机关来管辖较为合适。首先，我国的司法行政部门是我国司法机关中唯一没有参与前三个（侦查、起诉、审判）刑事诉讼程序的机关，公安机关、人民检察院和人民法院在这三个诉讼过程中，都有自己的特定职责和使命。根据分权和制衡的原理，公安机关、检察院和法院都不适宜承担执行刑罚职能，只有司法行政部门在整个刑事诉讼过程中这个全新的角色，比较适合担当非监禁刑罚执行职能。其次，司法行政机关可以把重要精力放在非监禁刑罚执行工作上，其刑罚执行是“主业”，是工作的“中心”。可以制定相应的执行制度和措施；可以专门研究和解决执行过程中出现的各种新问题，并不断推进非监禁刑罚执行工作的深入和发展。监禁刑执行机关由司法行政部门主管已经有多年，在刑罚执行方面已经积累了许多宝贵的经验，尤其是罪犯教育改造上形成了一系列、一整套行之有效的教育管理方法。尽管非监禁刑罚执行方式与监禁刑不完全相同，但教育人、改造人的原理是一致的，可以相互借鉴。将非监禁刑罚执行归司法行政部门来管理，可以使刑罚执行一体化。这样，加上其原来所承担的监禁刑执行工作，司法行政部门就成为我国唯一的一个专门执行刑罚的部门，便于统一执法、统一管理，有利于提高行刑的效益，有利于执行资源的合理配置，达到最佳的行刑效果，实现刑罚的目的。非监禁刑的执行由司法行政部门来管理，也是绝大多数国家的普遍做法。例如，法国，缓刑、监外执行等工作是由司法部管辖的；美国依靠社会力量来管理和矫正罪犯（包括假释犯、缓刑犯等）的社区矫正中心也是由司法部负责管理的；在瑞士，作为非监禁执行方式公益劳动的组织和实施是由各州司法局的社会服务处负责的。日本的非监禁刑的执行是最成功的，其执行机构便是置于司法行政部门之内。因此，新的社区矫正执行体制应当是国务院司法行政部门主管下的，法院、检察、公安和司法行政机关各司其职、相互配合，集以上数种非监禁刑罚执行于一体的、有专门工作机构和人员的组织执行制度。
（二）社区矫正执行机构
在司法部内设置社区矫正管理局（或社区刑罚执行局），具体负责全国的管制、缓刑、假释和暂予监外执行等非监禁刑罚执行的指导管理工作。主要职责有：
（1）指导管理全国社区矫正工作；（2）根据有关法律、法规制定社区矫正的部门规章；（3）协调在社区矫正执行过程中与其他部门的关系；（4）组织社区矫正执行工作的调查研究，提出完善执行工作的指导性意见；（5）建立社区矫正执行工作数据库；（6）定期监督、检查社区矫正执行机构的执法情况等。
在各省（直辖市、自治区）司法厅（局）设社区矫正管理局（或社区刑罚执行局、总队），负责本辖区内的社区矫正指导管理工作。主要职责有：（1）主管本辖区社区矫正工作；（2）根据法律、法规和司法部的规章，结合本辖区内的实际情况，制定社区矫正执行细则；（3）协调本辖区内在社区矫正过程中与其他部门的关系；（4）解决本省在社区矫正过程中所遇到的各种问题；（5）定期进行社区矫正工作的执法检查；（6）组织力量深入基层调查研究社区矫正工作中所遇到的各种问题，提出解决的具体措施；（7）建立本省社区矫正工作数据库等。
在市司法局内设社区矫正管理处（或社区刑罚执行处、支队），负责本辖区社区矫正指导管理工作。关于县级社区矫正机构的设置问题，为保障司法公正，执法权不能过于分散，而应相对集中。因此，建议在县级司法局增挂社区刑罚执行局或社区刑罚执行大队牌子，负责辖区内非监禁刑罚执行工作。同时，司法所设工作站并增挂社区刑罚执行中队，作为县级司法局（社区刑罚执行局或社区刑罚执行大队）的派出机构，具体承担社区矫正日常管理工作。其基本职责有：（1）按照有关法律法规和规章，监督、考察和管理社区服刑人员；（2）要求社区服刑人员依照法律法规的规定，定期汇报自己的表现情况；（3）深入社区服刑人员的工作、学习和生活场所，了解服刑人员的实际表现；（4）定期组织社区服刑人员学习政策、法律；（5）及时掌握、了解社区服刑人员的思想动态，并及时进行思想教育；（6）及时解决社区服刑人员在就业、生活、求学等方面所遇到的困难；（7）为社区服刑人员提供就业培训和就业指导等。
（三）社区矫正执行队伍
由于社区矫正主要是在社区内进行，罪犯一般都正常地工作、学习和生活，或在不影响其正常的社会生活秩序的情况下进行的。因此，社区矫正的执行与传统的监禁刑的执行是不同的，它更多地需要依靠当地的各种社会力量，需要社会各个部门的大力支持和协助，特别是需要罪犯居住地的社区及当地政府的大力支持，更需要一批熟悉当地政治、经济以及社会背景和环境的人员参与。因此，社区矫正的执行队伍应该由政法编制的司法行政机关公务员、社区矫正工作者和社会志愿者（包括社会团体和民间组织成员）三部分组成，对从事社区矫正工作的人员国家还应当设置专门的职业资格等级。同时，根据社区矫正非监禁刑罚执行的性质、任务和我国刑罚执行传统，以及保障非监禁刑罚执行的严肃性、提高刑罚执行的威慑力和效率、效果，应当明确社区矫正执行机关和刑事执法者的法律地位，并按照司法行政机关警务、装备和罪犯改造研究所等部门工作人员的使用管理办法，将司法行政机关从事社区矫正的政法编制人员纳入着装范围，加强社区矫正队伍正规化、职业化和专业化建设。在力量配置问题上，建议参照监狱“警囚比”的做法确定相应比例。同时，立法还应当明确社区矫正工作者和社会志愿者的法律地位及其权利和义务。
第二节 司法所在社区矫正中的地位和作用
毋庸置疑，乡镇（街道）司法所作为司法行政机关的基层单位，是我国整个司法行政事业的基础。对于社区矫正工作来说，基层司法所更是社区矫正事业的重要基石。
一、司法所在社区矫正工作中的地位和职责
关于司法所在社区矫正工作中的地位问题，两院两部《通知》已有明确定位。
《通知》明确规定：“街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。”由此可知，司法所是社区矫正最基层、最直接的工作机构和执行机构，司法所工作人员是社区矫正的具体执行者和实践者。从近五年来的试点实践看，司法所建设水平的高低直接决定社区矫正质量乃至试点成败。因此，采取有力措施，全面推进司法所规范化建设，不断加强和巩固社区矫正基层组织，是社区矫正战线的当务之急。
关于司法所在社区矫正工作中的职责，司法部在2004年5月印发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第9条明确规定：“乡镇、街道司法所具体负责实施社区矫正，履行下列职责：（1）贯彻落实国家有关非监禁刑罚执行的法律、法规、规章和政策；（2）依照有关规定，对社区服刑人员实施管理，会同公安机关对社区服刑人员进行监督、考察；（3）对社区服刑人员进行考核，根据考核结果实施奖惩；（4）组织相关社会团体、民间组织和社区矫正工作志愿者，对社区服刑人员开展多形式的教育，帮助社区服刑人员解决遇到的困难和问题；（5）组织有劳动能力的社区服刑人员参加公益劳动；（6）完成上级司法行政机关交办的其他有关工作。”由此可知，两院两部《通知》中关于司法行政机关牵头组织有关单位和社会组织开展社区矫正试点工作，以及会同公安机关加强对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助服务等职能任务，最终需要通过司法所的日常管理工作才能实现。因此，必须建设好司法所，充分发挥司法所职能作用，社区矫正试点工作才能真正取得实效。
二、司法所在社区矫正工作中的作用
（一）主体作用
司法所是我国非监禁刑罚执行相关法律、法规、规章和政策在社区矫正实践中的执行主体之一，也是司法行政机关开展社区矫正工作的主要实践主体和基本力量。司法所在社区矫正工作中的主体作用，既是两院两部《通知》赋予司法所的重要职能和职责，也是司法所本身作为我国基层政法组织的重要组成部分，具有植根基层、贴近实际、贴近群众，熟悉并掌握基层社会情况的特点和优势所决定。司法所具体承担社区矫正的日常管理工作，有利于实现对社区服刑人员的直接监督和管理，确保刑罚落到实处。
（二）协调作用
社区矫正工作是一项系统工程，涉及社会方方面面和多个相关职能部门。司法行政机关牵头组织社区矫正工作的职能落实到基层，就是通过司法所加强与公安派出所以及包括村（社区）在内的各级基层组织之间的衔接、协调和配合，形成合力，有效地组织实施对社区服刑人员的日常监督管理、教育矫正、奖惩考核以及帮助服务等工作，实现刑罚目的。
（三）组织作用
非监禁刑罚的执行与监禁刑罚执行的主要区别在于刑罚执行的场所变更为社区，其行刑的主要方式是国家专门机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，对社区服刑人员进行有针对性的管理、教育和改造。因此，单纯依靠司法所等基层政法部门或乡镇（街道）、村（社区）等基层组织的力量开展社区矫正工作，既不现实，也不符合法律、法规要求，也与非监禁刑罚行刑社会化的本质要求相违背。同时，动员和组织社会团体、民间组织、社会志愿者以及群众参与社区矫正工作，既是社区矫正工作的要求，也是我国在长期的刑罚执行实践中形成的专门机关与群众相结合惩罚、监督、教育改造罪犯的一种行之有效的刑罚方法。所以，司法所及其工作人员应当深刻理解和把握社区矫正的本质内涵，牢固树立群众观点，充分尊重和有效发挥人民群众的首创精神，创造性地开展工作。
从司法所在社区矫正工作中的地位及其作用来看，作为代表国家实际行使非监禁刑罚执行权力的基层政法组织，按照中央领导关于加强“两所一庭”建设的指示精神，以及中央综治委、中编办《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》的要求，采取有力措施，切实加强司法所的组织建设，进一步健全组织机构，完善管理体制，调整充实工作力量，改善基础设施，完善保障机制，不断提高司法所的规范化建设水平，对于司法所完整、准确和有效地履行非监禁刑罚执行的职能，确保刑罚执行的严肃性、准确性、有效性及其公信力，都是至关重要的。
三、司法所在社区矫正工作中的现实困难和差距
随着社区矫正试点工作的深入开展，当前，司法所在机构设置、力量配置和基础设施建设方面存在的矛盾和问题开始显现出来，逐渐成为制约社区矫正试点工作深化和发展的“瓶颈”问题。
