从公共责任的视角分析可以发现，集权体制内的地方政府是中央政策的被动执行者，而非地方公共利益的代表者。在“全国一盘棋”的意识形态下，自上而下的行政权力与组织体系形成了反向的下级服从上级、地方服从中央的责任指向，但因集权的中央与整体化的社会之间存在着利益取向的高度一致性，因此这种责任形式并没有造成地方政府滥用权力，反倒成了中央控制地方政府、整合国家与社会的重要机制。改革开放以来，为了充分调动地方的积极性，中央在“放权让利”原则的指导下，以行政授权的形式重构了中央与地方关系，具体表现为干部人事管理权的下放、财政收入的重新划分以及经济社会事务管理权的下放。改革的结果是，地方政府越来越关注地方性公共事务以及自身的利益追求，地方政府的自主性与自利性逐步扩大与增强。
一方面，纵向责任链条的弱化使得中央政府统一部署与宏观调控因执行力的不济而失去往昔的成效，中央政府已经不能像计划经济时代那样全面有效地监管地方政府。另一方面，在集权体制尚未根本变革的背景下，尽管纵向层级之间实际监管能力大幅下降，但中央政府或上级政府依然在很大程度上掌握着重要资源的分配权与下级官员的仕途命运，只对上负责的现象没有根本改变。近年来，水平方向的政治责任在地方层次有所发展，但远未完善，地方政府与党委、立法机关、司法机关尚未形成支持、合作与监督的良好关系，在行政系统内部也没有建构起完善的决策系统、执行系统与监督系统的制衡格局。
带来的结果是，在公共责任的变革期，政治责任与管理责任的冲突以激化的方式显现出来，极端地表现为地方政府只对上级负责，只对小集团利益负责，不对民众负责。有别于计划经济时代消极执行者的角色，分权化背景下的地方政府对上努力按政绩考核指标发展地方经济社会事业，有的甚至弄虚作假或大搞政绩工程，对下为超额完成任务，通过层层加码的任务分解机制逐级转移责任直至最低的行政层级，形成强大的体制性压力。让上级或领导满意成了地方政府重要甚至唯一的价值取向。因此，地方政府自主性与自利性双重扩张既极大增强了开发、整合资源的能力，又使得对上负责成为“理性”的选择。
根据以上分析，当前地方政府公共责任机制建设既要加强弱化了的、价值扭曲的等级问责机制，又须协调政治责任与管理责任之间的冲突，规范分权化、市场化条件下中央与地方、政府与社会之间的关系，特别是强化公民的政治权利意识，明确民主授权关系，加强对地方政府官员政治责任的监督与约束，真正确立在民主政治框架内地方官员对社会公众负责的价值理念与制度安排。
目前我国政府开展的绩效评估工作不仅实现了等级问责的目标，而且发挥了培育其他问责主体的功能，是我国现行政治体制下推进问责制的重要突破口。一方面，绩效评估包含目标责任制考核的内容，有效地实现了上级对下级的问责和监督，而且，随着科学发展观的确立，生态环境、和谐社会等评价指标也逐步在实践中得到体现，等级问责覆盖面不断扩大，指标导向逐渐走向合理化和科学化；另一方面，绩效评估蕴含着民主的价值取向，带来了政府管理创新，孕育了多元问责之路。绩效评估构成民众与政府之间形成的具有“公约”性质的政府行为约束标准体系，体现了权力授予主体与代理人之间的责任关系。引入绩效评估有助于进一步明确民众与政府之间的责任指向与价值取向，更有助于在日常政治生活中通过评估活动持续地监督政府行为，而不是像民主选举制那样具有间歇性。而且，绩效评估是信息过程，这些可测量的信息有助于民众相对直观地了解复杂的政策过程，便于参与监督政府工作，增进公民与政府之间的良性互动与合作。
同时，地方政府也展开了绩效评估创新实践，探索了多元主体评价。如社会服务承诺制的推行加强了机关作风和职业道德建设，市民满意度评价体现了政府工作由“政府本位”向公民取向的转变，第三方独立机构评价政府绩效构建了组织化、制度化的社会问责渠道等等。
总之，通过绩效评估可以实现对政府失责行为的发现、判断以及追究，推动问责制走向程序化和制度化，并以评估工具的创新不断探索问责的有效切入点。然而，由于绩效评估自身的不尽完善以及政府责任问题的复杂性，绩效评估在政府问责制建设中的功效也不可避免地存在局限。
第一，评估信息系统的不健全降低问责的公正性和互动的有效度。要准确获取政府信息存在诸多客观的障碍，政府目标不仅多元而且难以量化，而最大的挑战在于准确地把结果归因于政府的行为，因为许多目标是超出政府控制能力之外的复杂因素的结果，而且往往无法清晰地获得结果。这就为信息的获取带来了一定的难度，进而影响绩效信息的真实性、客观性和全面性，由此得出的结论也就无法作为问责的准确依据。其二是信息沟通障碍。
公共管理专业化不断增强的同时也提高了管理的复杂性，增加了不同部门之间相互了解以及社会公众对政府工作了解的难度。
而政府与社会不对等的对话地位固化了这种不对等关系。社会公众缺乏正常的信息传递渠道了解政府的作为以及表达对公共服务的需求，这必然降低评估及问责的客观性和合理性。
第二，绩效评估普遍缺乏对决策责任的评估。在具体的政府责任判断与评估层次上，包含决策、执行和结果三个问责层面，其中决策问责最重要，因为决策失误带来的后果最为严重。因此，构建责任政府，应在决策阶段把好关，通过严格的决策责任追究机制，避免或减少决策失误后带来的无法挽回的巨大损失。而目前绩效评估侧重于对行政执行及其效果的评估，是对行政系统执行力的考量。而对政府管理中最重要的环节——决策的评估却由于种种原因重视不够，相应地也没有形成有效的决策问责制度，无法及时追究决策的失误所带来的责任问题。
第三节基于政府问责制的绩效评估优化
政府问责制的迅速推行是当前我国政治生活中的一项重大进步，非典危机导致的官员问责促使了问责从非常态走向常态、从非制度化走向制度化。政府绩效评估的迅速发展同样是我国政治生活中的一个重要现象。两者发展的共时性，反映了绩效评估与政府问责制具有密切的关联性，也意味着两者应在互动中共同发展。
第一，提高绩效信息搜集的准确性和政府问责的客观性。经合组织根据评估目标将绩效评估划分为管理与改进型、责任与控制型、节约开支型三类，并强调了绩效信息系统建设对责任与控制型评估的重要性，要求信息系统简单而透明，绩效指标和数据易于获得并被大众所熟悉和了解。信息是政府绩效评估的事实依据，信息技术的发展对绩效评估的科学化、制度化意义重大。
对于作为评估基础的数据搜集工作要求很高，国外的经验是注重长期的跟踪，随时搜集相关数据，使信息搜集工作形成一种制度。
我国政府绩效评估起步较晚，一方面还没有形成完备的政府绩效评估信息管理系统，另一方面政务信息公开的主动性、准确性以及全面性也有待提高。因此，为进一步提高绩效评估的信息化水平，为政府责任和绩效的衡量提供准确而全面的平台，必须全面规划、加快发展评估信息系统现代化建设，使各种信息技术手段相互协调配套，更为重要的是以绩效评估为推力进一步增强行政过程的透明化与开放性，完善政务公开制度，建立政府绩效信息共享机制，畅通政府与社会信息传递的网络，保证政府问责主体要能及时全面了解政府履行责任情况和绩效水平，为政府问责的准确性和公正性提供信息基础。
第二，推进法制化以保障问责的权威性和规范性。基于问责的绩效评估必须走向法制化和规范化，不仅需要法律的强制性和权威性消减政府官员对问责的抵制，而且需要规范化的程序促使行政性问责走向程序性问责。我国开展政府绩效评估是地方政府提高绩效的努力和尝试，呈现出多样化的趋势，制度化与规范化都不够完善，不少地方政府绩效评估是否进行取决于领导人的个人态度，具有很大的不确定性。而不同领导人的不同偏好又给连续性带来巨大影响，增加了评估规范化的难度，直接影响评估的科学性。因此，当务之急是以政策和立法的完善推动评估的规范化和制度化。首先，通过立法确立绩效评估在政府管理中的地位，改变目前评估受领导人更替以及政府工作重心转移的影响，使评估成为政府管理中的一个基本环节。其次，颁布绩效评估工作的制度和规范，明确评估的种类、内容、基本步骤，使评估工作有章可循，成为可预期的制度。第三，以法律的形式树立绩效评估的权威性，包括评估主体（机构）的独立地位和经费来源、评估信息的易获取性、评估结果使用的强制性，确保评估工作客观公正，不受任何组织和个人的干扰。
第三，以战略性评估推动问责制的主动性。绩效评估不仅仅是对政策或政务项目事后的监督与约束，更为重要的是对政务项目或政策自身存在合理性、可行性的审查，这是一种基于显明的价值取向的事前评估。而且，绩效评估动态性结果的公开发布有助于发展战略与策略的调整，人员、组织以及其他资源的充分配置，以适应变化了的环境，更好地回应社会公众的需求，并有利于将当前的即时需求与长远的战略考量结合起来。因此，战略性的问责体系要求政府以主动的姿态去认识、应对和开展政府问责，使政府管理者成为评估的动力，推动评估由控制走向合作与支持，并借助评估的平台整合组织内部和外部的各种资源配置，推动组织不断发展。这个过程就是以绩效评估求变，实现制度创新的过程。
然而，我国政府绩效评估的设计者和实施者往往把评估的工具理性置于价值理性之上，把评估局限于政府内部微观管理之中，带有明显的控制、惩罚性质，由此造成管理者与被评估者的对立，评估的功效未充分发挥。因此，政府管理者要努力成为战略性的管理者，充分认识绩效评估的多重价值以及与政府组织目标的契合性，据此开发不同的评估方式，构建评估的多维体系，并根据工作任务的性质和对政府行为的不同绩效期待，建立多元化的绩效评估主体体系，为不同部门量身订制、合理配置评估方式，从而实现问责目的。绩效评估是集科学理性、政治理性和社会理性于一身的复合体。从实践经验来看，评估可以推动政府部门开展竞争，降低成本，提高效率；可以创新公共服务的内容和方式，提升顾客满意度，增进政府公信度；可以通过财政绩效评估，实现对政府公共财政的控制和监督等。
第四，以参与型评估推动民主问责的发展。民主和法治是政府问责制的两大基石。通过绩效评估推动问责制建设，必须努力实现评估的开放性和参与性。责任机制在民主政策中的最终目的在于确保政府对公民偏好和需求的回应性，参与和开放的绩效评估吸引非政府人员评价政府业绩、听取政府的业绩报告，监督评估结果的运用和反馈，这不仅搭建了社会与政府对话以及政府回应的平台，扩大了决策的民意基础，而且开辟了政府展现成绩和困难的窗口，搭建了争取理解和消除误解的渠道。更为重要的是，社会力量在评估中获得参政议政的体验，积累与政府对话的经验，提高表达愿景的能力，推动公民精神的发展和成熟，对民主政治发展产生潜移默化的积极影响。因此，以绩效评估机制建设为契机，改变封闭的决策模式，强化决策咨询，注重社会公众特别是利益相关者的利益诉求。进一步建立和完善地方政府的政治参与体系，特别要加快建设适应市场经济的社会公众利益表达机制，形成政府与社会良好的合作关系。
建立参与型绩效评估制度必须完善两个关键性的基础条件：一是在社会评价政府工作之前建立公共政策的公开评议制度，这不仅是克服信息不对称、形成客观评价意见的基础，也是消除理性无知、纠正认知偏见、凝聚主流价值的对策；二是建立和完善参与型评估的立法工作，避免社会评价受到政府权威的冲击而丧失民意基础，或者得不到政府的信息支持而流于形式，规范社会组织的评估行为。
