“民主恳谈”与镇人大制度结合的途径是：（一）民主恳谈会上意见分歧、争议较大，难以协商确定的重大事项，提请镇人大主席团召集人大代表进行依法审议表决作出决定；（二）群众对政府在民主恳谈会上作出的决定不认同，可向镇人大主席团或人大代表反映，经人大主席团同意，或者获得五分之一以上人大代表支持联名提出，镇人大主席团应召集人大代表对民主恳谈会的讨论事项进行审议表决作出决定；（三）在人代会闭会期间，五分之一以上人大代表联名可以就某项公共事务要求人大主席团召集人大代表讨论依法作出决定；（四）在人代会闭会期间，镇政府可以向人大主席团提出议案要求人大主席团召集人大代表审议依法作出决定；（五）在人代会闭会期间，人大主席团可以就某项重要事项召集人大代表开会质询政府或依法作出决定。
（六）每年的人代会年会要对本年度民主恳谈会的议题和召开时间作出决议，或者在人代会通过的政府工作报告中作出安排，政府要在下一年度的人代会年会上对上一年度民主恳谈的工作情况以及通过民主恳谈会作出的决策的实施、执行情况和结果作出说明。
2004年3月，温岭民主恳谈获得了第二届中国地方政府创新奖优胜奖，但这一“体制外的创新”并未就此止步。民主恳谈会与镇人民代表大会制度的结合导致的又一个重要成果便是预算民主。2005年，在学者马骏、李凡的参与和指导下，温岭市进行民主恳谈与基层人大结合的新的尝试，将民主恳谈引入镇人大对预算的审查和监督，探索建立乡镇参与式公共预算。2005年7月27日，新河镇在人代会期间召开预算民主恳谈会，93位镇人大代表和列席会议的193位其他公众就2005年度的预算方案与镇政府进行了对话和讨论，提出了缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。恳谈会后，政府与人大主席团、预算审查小组召开联席会议讨论人大代表提出的问题，调整了包括缩减行政管理费25万元在内的9个项目，增减的资金合计237万元。
镇政府据此修改了政府预算报告，并在第二天的人大代表全体会议上经表决获得通过（陈家刚、陈奕敏，2007）。
2006年，新河镇在上一年的基础上对预算民主恳谈进行了进一步的改进和完善，针对去年操作中的缺陷，在程序上作了较大的改进和完善，并制订了《新河镇预算民主恳谈实施办法》。《办法》规定，预算民主恳谈会分人代会之前和人代会期间两个阶段进行。第一阶段：镇政府的预算报告草案和预算的细化说明提前两天发给人大代表。在人代会正式审议之前两天，召开预算初审民主恳谈会，新河镇的社会公众可自愿参加。将参加民主恳谈会的110多位参与者分成农业、工业、社会事业三个组，镇人大预算审查小组的9位成员也相应地分组分别参加并主持三个组的预算初审。会后，预算审查小组根据参与者的发言和讨论情况分别写出农业、工业、社会事业三个组的预算初审报告。第二阶段：在人代会开会期间，召开预算审查民主恳谈会，会议由镇人大主席团主持，全体人大代表和镇政府组成人员参加。程序为：1）镇政府作预算草案的报告和预算细化的说明；人大预算审查小组分别作农业、工业、社会事业三个组的初审报告。2）人大代表发言，讨论、审议预算草案；镇政府回应人大代表的询问、意见和建议。3）人大主席团与镇政府召开联席会议，预算审查小组参加，按照初审报告和人大代表的审议意见修改预算草案，并形成“预算修改方案”。4）人大代表按代表团分成五组，讨论、审议政府的“预算修改方案”；人大代表若不认同政府的修改方案，可联名提出“预算修正议案”。5）人代会全体会议表决经人大主席团审查后提交的“预算修正议案”；表决经联席会议修改后提交的预算报告草案。
2006年3月，新河镇历时三天的预算民主恳谈，在镇人大全体会议前举行；其后镇人代会上再次进行了预算民主恳谈，共有110名镇人大代表和100余名列席代表参加了会议。这次会议还表决通过了《新河镇人大关于参与式公共预算民主恳谈的实施办法》。根据这个办法，代表可以联名提出预算修正议案，政府必须根据大会通过的修正议案修改财政预算等，这使得预算过程的参与、讨论和监督有章可循。参与的人大代表和其他公众在预算草案的讨论、审议过程中提出的意见、建议达112条，其中与预算有关的有66条，此外还有8个“预算修正议案”。镇政府据此调整预算支出项目13项，新增支出项目1项，修改内容2条，调整预算资金828万元。其中，调减7项，数额414万元；调增6项，数额404万元；新增1项，数额10万元。
2008年，温岭市将参与式预算改革进一步引向纵深。一方面，从镇一级延伸到市一级，开展了交通局部门预算民主恳谈；另一方面，将改革范围推广到新河、泽国、箬横、滨海、大溪等五个镇。至此，温岭市已经有一半的镇实现参与式预算，5个镇的财政预算资金占全市11个镇预算资金的70%。在2008年的新探索中，新河、箬横两个镇又在前三年实践的基础上，在设置辩论程序、改革预算初审环节（提前初审时间）两方面进行了改进。（陈奕敏，2008）民主恳谈会被称作是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会；而参与式预算是一种创新的政策制定过程，是公民直接参与影响自身利益的决策过程，公民可以借助各种论坛、会议等平台，确定资源分配、社会政策优先性，以及监督政府的公共支出等行为。不过，新河及泽国等地的实践却也暴露出某些方面缺陷：其一是体制外的改革对体制内因素的触动作用有限，例如人大仍然缺乏对政府的制约能力；其二是许多参与者本身尚不习惯于民主协商。2008年2月24日，新河镇人代会进行了修正议案讨论与投票表决，该镇塘下片代表团提出的“关于增加塘下片教育资金投入”的修正议案由于未被人大主席团采纳，于是该片15名人大代表集体退场以示抗议。在镇党委书记、人大主席等人的解释劝说下，退场的代表们才返回会场，继续参加人代会（朱圣明，2008）。同年的泽国镇人代会虽然没有极端情形发生，但其中一个片区也因为不满镇政府以前对该片区发展上的“冷落”，而集体性投了反对票，致使预算草案险被否决。
此外，参与式预算的缺陷可能还在于随机抽样产生的民意代表作为预算案涉及的利益相关者的代表性可能不足。预算项目的利益相关者、参政意愿强烈者可能因为随机抽取未获得资格，而非利益相关者却被抽取，这就会造成代表名额的浪费。因为利益分散，随机抽取的民意代表很难协商合作而进行有效的利益博弈；随机抽样不能保障代表的素质，会造成参政能力下降。
一个乐观的迹象是，非政府组织已经成为了温岭参与式预算中的重要利益相关者，如渔业协会、农村技术推广协会等。陈家刚等人指出，“在参与式预算的过程中，他们是重要的参与者。这些组织和协会的首要动机就是从中受益。在资源分配过程中参与者越多，他们能够从决策过程获得的资源就越多。”“行业协会参与预算改革的另外一个原因在于改革过程为其建立更广泛的支持者网络提供了机会。有了更多支持者，他们就能够影响决策过程，从而满足其利益需求。他们还可以有机会与政府官员一起讨论短期投资以及长期规划。这种紧密的工作关系为各种行业协会提供了许多影响政策效果的机会。”（陈家刚、陈奕敏，2007）理论上说，民间的组织化或许能有助于克服民主恳谈及参与式预算的局限，但目前尚未发现这方面足够的直接经验证据。
7.4基于中国经验的理论拓展
7.4.1对个案的进一步评析
温州商会等三个个案，虽然是取自地方层面，但对于治理的中国适用性问题，它们却可能提供关键性的证据。
在传统政治、社会和公共管理领域里，人们往往把市场与政府，或者分散的个体与国家作为相对的主体双方。但是，国际组织、跨国公司、第三部门和其他社会组织及其社会活动的出现和发展改变了这种格局，以往的市场-政府的两极关系被日益改写为“组织起来的社会”与市场、政府的“三足鼎立”关系。我国的第三部门是应市场经济的发展而生的，它经常被研究者们解释为追求效率的装置——政府和市场均有其难以克服的局限，必须要有一种存在于政府与市场之间力量，政府需要与该力量合作来帮助解决低效问题。但同样，“‘第三部门’成为当今国内学界的一个前沿研究课题，不仅显示出研究者们在重新看待社会转型时期国家在社会经济生活中扮演的角色，以及市场本身存在的缺陷及其变化性，而且也体现了研究者们已逐步将注意力放在了政府体制之外的社会利益空间的扩展”（熊跃根，2001）。在我国，行业组织毫无疑问应该属于第三部门，而且由于经济与政治的相对分离，行业组织已经成为第三部门中发展空间较大和最具活力的部分。温州商会的自主性尽管是镶嵌的自主，但仍然可能表明政府和市场之外的另一类可能治理主体出现了，而政府因为自身的考虑允许了这类主体的存在，地方政府尤其保持了与中央政府之间的“张力”，更使得商会有了某种多元竞争的格局。做出这样的判断可能引起两方面的争议，其一是温州商会的自主性非常有限，未必能构成另一类治理的主体；其二是温州商会仍然属于私域，在公共事务治理中是否会承担我们所期望的角色。
由于公民社会研究的巨大影响，基于国家-社会关系的二分法，非政府组织的自主性被当作其参与公共事务治理前置条件。20世纪90年代，一些学者陆续从理论和实证角度指出了两分法的不足。其中，“国家在社会中”的新分析取向主张国家的“效力”同它们联系着的社会紧密相关，而国家与社会的行动均是适应性的，因此，无论是国家还是社会都无法独立主导社会的变迁。王信贤等人利用“镶嵌的自主性”概念进行的实证研究，说明了中国非政府组织可能在没有获得较完备自主性的情况下，就实际上参与公共事务的治理。对于温州商会的职能，可按温州市政府的各项文件整理为建立行业自律性机制、开展行检行评等18项。根据经济学对物品所作的分类，这些职能都应被列入提供公共物品或俱乐部产品的范畴，其中许多已经超出了企业甚至行业事务的范畴。调查表明，较常发挥的促进行业治理的职能主要有开展行业维权行动、进行行业产品质量建设、应对反倾销诉讼和建设行业品牌等；温州商会参与的社会领域管理则主要有安全生产建设、环境治理、劳资关系协调以及社会公益事业等。而三分之二强的商会会员企业对商会履行职能持“很好”和“较好”的评价，近一半会员企业认为商会履行职能“越来越好”，可以证明商会不仅参与了公共事务治理，而且有较好的治理绩效。虽然我们的调查没有涉及普通市民对于商会在公共事务治理中的作用评价，但须指出，温州商会意识到，协助政府提供超出行业直接需要的公共产品，是商会争取社会支持和政府认可的重要途径。温州市工商联将“引导民营企业家致富思源、为国分忧、回报社会”作为重要工作。我国的公共物品和准公共物品供给不足，社会保障体系尚不完善、覆盖面狭窄，政府应急机制滞后；诸如贫困地区办学、贫困人口救济、抗洪救灾等事业，政府仅凭自己的力量很难办好。
商会在政府能力不足的方面有所帮助，可以在社会上扩大影响，加强社会合法性，也向政府表明了自身对维护现行社会秩序的正面作用。温州商会在参加社会公益活动时，通常会将自己的行动提升到某个政治高度，注意表明自己参加公益活动的政治意义。温州服装商会的工作报告中说：“商会组织会员企业学习‘三个代表’的重要思想，引导会员企业‘致富思源，富而思进’，积极发动企业为学校、为贫困山区、为希望工程、为抗美援朝老战士、为绿化大西北、为社会慈善事业献爱心，为社会公益事业做出贡献。”美容商化妆品业商会、百货商会还都将推广行业技术、制定质量规范与社会主义精神文明建设活动挂钩。虽然作为经济性中介组织，支持社会公益事业只是商会的次要功能，但此类活动的比重却很大（王诗宗，2005）。由此可以判断，称温州商会这样的NGO在局部意义上或地方层面上，已经成为公共事务治理的另一类主体，并无拔高之嫌。而且，在应对经济全球化挑战等方面，商会的作用更是不可或缺。
