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第25章 民主、高效与廉洁(7)

针对我国政治体制的弊端及其危害,邓小平语重心长地说:“如果现在不实行改革,我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”

邓小平从党和国家领导体制与领导者个人作用这两个方面及其互相关系来思考我国政治体制改革问题。中共在建国以后一段相当长的时间里,对制度建设并没有引起重视。十年动乱结束以后,邓小平对制度建设进行了深入的思考。他明确地肯定了制度建设对于党和国家政治生活的决定性作用。为此,邓小平提出了一系列设想。一是改革和完善党和国家领导体制。包括党和国家的领导制度、工作制度、组织制度、监督制度和生活制度等。二是在实际操作中明确提出了人事制度改革的内容。如干部的考核奖惩制度、离退休制度、选举聘任制度、回避制度、交流制度、财产申报制度等。并提出把注重实绩的平等竞争机制公开引入干部人事制度,努力实现干部伍的革命化、年轻化、知识化、专业化等。三是重申以民主集中制为基础的党内各项制度,指出党中央要健全党的集体领导制度和民主集中制,建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度,尤其是加强对党的领导人的制约和监督,“关键是要形成集体领导”。

在邓小平上述指导思想的指引下,中共第三代中央领导集体以来,根据经济体制改革、建立和健全社会主义市场经济体制的具体要求,进一步积极稳妥地推进着中国特色社会主义国家的政体建构。主要进展包括以下各方面内容:针对我国原有经济和政治体制的缺陷,并进而针对改革开放和发展市场经济条件下出现的新情况、新矛盾、新问题,包括市场机制自发作用固有弊端的负面影响,我们在改革和完善党和国家的领导制度,改革和完善党的领导方式和执政方式,改革和完善决策机制,推进干部人事制度改革,推进行政体制改革,推进司法体制改革,发展城乡基层民主,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,尊重和保障人权,加强对权力的制约监督和反腐败斗争等各个方面,都出台了一系列新的法律和政策规定,推出并实施了一系列加强制度化、规范化、程序化建设、推进体制创新的重大举措。其中,有些已经取得了令人民满意的成效,有些还在继续探索,经受实践的检验。

(二)政党推动型国家政体建构的最新成果

中国的历史和现实已经表明,中国的政体建构关键在党。中国的政党推动型政体建构历程始终是与党的权力定位联系在一起,始终是与党的领导和执政方式、能力联系在一起,始终是与党内的民主生活、民主制度联系在一起。因此,党自身怎么样,国家制度及其运行状况也就怎么样,党和国家的历史已经证明了这一点。改革开放,尤其是中共第三代领导集体以来,我国政党推动型的国家政体建构取得了巨大的成就。我们可以从政党推动成就和政体建构成就两个方面来看。

1.政党建设对推动政体建构的成就

第一,科学定位政党的权力,逐渐确立了党政分开的党的领导和执政体系。

如邓小平所指出的,权力过分集中是我国政治体制的总病根,而党政不分、以党代政则是这个总病根的“总病根”。因此,科学定位共产党领导和执政的权力是中国政治体制改革和政党推动型国家政体建构的前提。为此,我国首先把实现党政分开,理顺党同人大、政府、企业和社会(人民团体)的权力关系作为政治体制改革的重心。20世纪80年代初开始,政治体制改革主要是围绕界定党的领导职务,取消党与政府重叠的“对口部”,减少党政兼职方面展开的。如党委书记不再兼任政府职务,在中央和地方精简了党委工作部门,逐步改善党委部门直接对应领导行政工作部门的状况,在部分企业中试行厂长负责制和董事会领导下的经理负责制。可以说,这期间的改革取得了比较好的效果,但党政之间的职权、职能和职责还未真正分开,新的政治体制依然未能形成。

随着经济体制改革的深入,邓小平突出强调,党政分开要放在政治体制改革的首位。1987年党的十三大加大了政治体制改革的步伐,提出了七项改革具体方案,其中重点是强调“政治体制改革的关键首先是党政分开”,党政在职权、职能、职责方面都要分开。具体措施是:把党管理的行政事务转归政府部门管理,政府部门的党组逐步推出;由上级行政部门党组织垂直领导的企事业的党组织逐步改由所在地方党委领导,企业和事业单位的党组织不再对本单位实行一元化领导,而应支持推行厂长负责制和首长负责制。虽然80年代末一些地方在党政分开的具体操作过程中出现失误,一度影响了党政分开的政治体制改革。但自90年代以来我国继续坚持了党政分开的政治体制改革的路线。

90年代以来,党的领导和执政方式开始逐渐转变,党的职能主要集中在决定国家的大政方针政策、干部的任免监督和考核,以及思想意识形态等关键领域。随着执政党职能的规范,政府职能进一步趋向规范、合理,效率得到明显提高。政府在执行党的路线方针政策,宏观调控以及对重大社会经济、政治问题进行管理方面的权力和职能不断提高。作为国家权力机关,人大的自身建设逐步完善,国家宪法赋予人大的权力正在逐步得到落实,人大的作用日益明确。随着社会主义市场经济的日趋成熟,企业基本上建立了现代企业制度,基本上做到自主经营、自负盈亏、自我约束与自我发展。党的第三代中央领导集体以来,党政机关与社会(人民团体)的权力关系也有了明显的变化,很多人民团体被赋予了更多的独立性和应有的权力。总之,在我国的政治生活中,党与政府、人大、企业之间的权力结构出现了明显分化的特点,过去那种党政不分高度集权的政治体制正在得到逐步改革,新型的权力关系正在建立,共产党的执政体系日趋完善和成熟。

第二,创新党的建设,提高了政党推动国家政体建构能力。

不断推进和创新党的建设,提高党的思想作风、组织纪律、领导水平和执政水平,是中国革命和中国特色社会主义建设的一大法宝。以毛泽东为代表的第一代领导集体,把马克思列宁主义的建党学说与中国共产党建设的实际结合起来,对革命战争环境中建立一个什么样的党、怎样建设党进行探索,形成了完整的建党理论,即毛泽东建党思想,并领导中国人民完成了反帝反封建的民主革命的任务。可以说,中国共产党作为一个革命党是成功的,是有能力的,是完全具有执掌国家政权推动国家制度建构的合法性基础的。中国社会主义制度建立之后,毛泽东和中共第一代领导集体开始探索执政条件下党的建设理论,并取得初步成果。

以邓小平为代表的党的第二代中央领导集体,承担了把党建设成为领导社会主义建设坚强核心的历史重任,为社会主义国家工人阶级执政条件下要建设一个什么样的党找到了目标和方向,从理论和实践两方面把执政党的建设推进到一个新的历史阶段。在此基础上,以江泽民为代表的第三代领导集体提出了“三个代表”重要思想,精练而明确地回答了面对充满希望与挑战的21世纪,中国共产党要建设成为一个什么样的党,怎样建设党的重大历史课题。党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央坚持马克思主义党建理论,根据时代发展的要求和党自身建设的实际情况,着力抓住党的先进性建设这个根本,围绕加强党的执政能力建设这个重点,积极推进党的建设的实践创新、理论创新和制度创新,党的建设取得重大进展。

“三个代表”重要思想的理论和实践标志着中国共产党开始逐渐成为现代执政党。其一,从发展生产力的思维出发,在对中国社会发展阶段正确定位的基础上,确立党的建设的目标和党的主要任务,从而创新出了一条正确的执政政治路线。其二,从最广大人民根本利益的立场出发,继承和把握党的宗旨,从而创新出了一条正确的执政价值标尺。其三,从先进文化的全球视野出发,自觉承担发展中国传统文化和马克思主义文化的历史重任,从而创新出了一条正确的文化自觉道路。

中国共产党成熟为现代执政意义上的政党,表明党的素质、组织、责任、制度等方面的能力得到全方位的提高,这也意味着中国共产党推动国家政体建构能力的提升。

第三,大力发展党内民主,以完备的党内制度推动国家政体建构。

自从1847年创建第一个无产阶级政党以来,党内民主一直是无产阶级政党一个传统和特色。如党的代表大会制度、党的民主集中制度、党的民主监督制度、党的民主选举制度等。无产阶级政党无论是作为革命党还是作为执政党,党内民主生活、民主制度状况怎么样,直接影响并决定党的事业以及国家建设和发展事业的成败。世界无产阶级政党和社会主义运动的历史已经给予我们深刻的经验和教训。为此,鉴于自20世纪50年代后期党内民主遭到严重破坏,导致“文化大革命”这样的全局性错误,邓小平在党的十一届三中全会上,强调了改组党的领导,实现党的集体领导的重要性,以此为起点,党进一步促进党内民主的程序化,在此后的三届中共全国代表大会以及其中的多次中央全会,就民主选举制度、民主集中制度、干部人事制度等多个方面,解决了许多重大问题。

1994年9月28日,江泽民在中国共产党第十四届中央委员会第四次全体会议上强调党内民主建设,“特别要注重制度建设,以完备的制度保障党内民主”。这标志着党的建设开始走向制度化。党的建设的制度化,党的制度的完备,对中国特色社会主义国家的建构,尤其是对国家政体建构具有重大的意义。因为,在政党推动国家政体建构的模式下,完备的党的制度才能为社会主义国家政体建构的提供政治保证。其一,政党制度化,特别是党的领导和执政的制度化是国家政体建构制度化的合法性基础。其二,从历史的逻辑和现实的逻辑上看,制度化的党内民主是推动人民民主的动力。党内民主与人民民主是社会主义民主的两个基本方面。但由于主体素质、阶级性质、组织纪律的特殊性,党内民主理应比人民民主发展得更高、更充分、更具有先进性,因而也必须成为推动人民民主的动力制度支持。其三,完备的党内制度是政党勤政廉洁的保障,也是国家政治廉正的关键。

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