地方治理是一种实践、一套规则体系，也是一种理念，它不仅要求在国家与公民社会之间确立起合作主义的政治框架，而且也应将上下级政府间关系纳入协商与合作的关系模式之中，走向府际治理。这既为解决中国政府间关系提供了一种全新的思路，也为全面理解地方治理及构建适合中国的地方治理理论框架提供了分析路径。从治理的本质看，其权力向度是多元的、双向的，而不是单一的和自上而下的。因而，地方治理是一个政府权力调整与职能重新界定的过程，即治理权威在市场、政府和第三部门之间的分化和扩散，以及在政府体系内部通过行政权力和责任的下放来增进地方（下级）政府的积极性、灵活性、回应性，其实质是治理权从国家中心主义向多中心化和多层次化的变迁过程。因此，地方治理隐含的一个最基本前提是，权力的转移与权力的合理配置问题。可以说，以权力转移和权力配置为中心的分析模式，为分析中国的地方治理实践建构了基本的路径。
地方治理要求各个主体性力量的成长与自主，与国家形成适度平衡和建设性互动关系的多元结构，其内含的价值取向试图构建一个新的权力分配格局和民主政治模式。复杂的权力关系调整，纵向和横向的分权方式，中央与地方以及上下级政府间的权力配置方式，对于地方治理发展空间具有根本性的意义，它在很大程度上影响着地方治理目标的选择和发展的进程。而目前的中国，宪法秩序的应然秩序与实然秩序还存在差异，权力归属中央（政党）的一元化权力格局是分析地方治理的逻辑起点。中央集权的单一制国家的制度安排，决定了地方治理发展的前提条件和首要任务是政府间关系的调整，即中央向地方的权力下放（devolution）和上下级政府间权力的合理配置，以启动和提升地方组织公共事务管理的参与能力。因此，中国的地方治理过程中的权力转移不同于西方国家的国家-社会之间的双向路径，而是中央政府、地方政府和市场以及社会之间更为复杂的多元路径。
改革开放后，中国市场经济兴起、公民社会萌发和地方治理实践的涌现，也正是中央与地方权力结构变迁以及政府间权力配置调整的制度效应。改革开放之前，中国社会的权力高度集中，国家和社会形成一体化格局。用邹谠的话来说，中国处于一种“总体”（totalism）的社会制度安排中。“从国家主动广泛地介入社会经济生活最终导致国家完全卷入一切社会关系和社会事务中不能脱身。”国家对社会的控制程度以及政治对社会的动员能力两个方面甚至都全面超越了传统中国的专制统治。在这种全能体制下，政府几乎包办了经济与社会的所有职能，使之成为权力的附庸与延伸，当时的社会也就成为一个以中央权力为中心向四周发散的星状体结构。一方面，中央通过对干部人事制度的控制和归口管理，通过建立与政府部门相对口的部门式机关，实现对各级政府机构的一元化领导和直接控制；另一方面，通过城市中的单位制度和农村中的人民公社制度，实现对整个社会生活的全面控制。这种一体化格局“实际上是党通过自身的领导体系和组织体系对国家、对社会实行集中统一领导，从而把国家和社会全面整合进党的领导体系和组织体系之中”。尽管有学者认为，中国社会内部并非铁板一块，基层政府和社会还是具有一定的利益空间和自主权的，并且中国的“参与式动员”也不同于苏联的命令式动员。
但总体来说，用“蜂窝状结构”来形容当时的中国社会结构应该是较为贴切的。正是这一权力格局，事实上造就了多年来经济发展过程中“一放就乱、一乱就统、一统就死”的治乱恶性循环。失却了与独立的、自治的结构性社会领域的必要互动，国家权力也就必然成为失去了均衡器的不断自我膨胀的暴戾之力。斯科特（James C·Scott）在《国家的视角》一书中指出：“独裁的权力以及软弱的市民社会为社会灾难的泛滥提供了条件。”1978年以后，中央推动分权改革和市场化改革，正是试图扭转这种危机局面的现实举措，也是试图重构中央与地方、国家与社会关系的一种努力。
传统权力结构的逐步变革，使得计划经济时代被国家所统摄的“市场”和“社会”开始迅速显现。而市场经济的快速发展和社会理性的逐渐复苏，开始动摇了原先对国家职能的那种朴素信任；国家也在市场经济和社会力量萌发孕育的压力下主动发起了一场以分权为主要特征的体制改革。由此，国家与社会逐渐改变各自原有的特征，开始了一场以“去国家化”为主要特征的转换与让渡，使得地方政府的自主性得以凸现、社会的活力得以释放。社会这一维的话语空间在逐渐放大：民间维权活动正在日益频繁地进入人们的日常生活；民间商会与行业协会等中介组织在经济活动中有了更多的“在场”；各式公益性民间团体为公众目标奔走呼号；公众话语对于公共政策的影响力也在逐渐上升从国家与社会关系的变迁，我们可以感受到中国社会自主性和地方性力量觉醒的端倪，并因此而开始解构原先中央高度集权体制下所固有的权力格局。
然而，市场经济的勃兴和公民社会的萌发绝不仅仅是由中央向地方、国家向社会放权的结果，而是更多地表现出了自下而上、从局部到整体的层级性扩散的路径，各级地方政府在这一过程中的作用极为关键。地方政府扮演了从计划经济向社会主义市场经济转型的“第一行动集团”的角色。众所周知，如今备受推崇的“温州模式”，在其发展初期就长期处于激烈争论的漩涡之中，在中央没有提供制度合法性的前提下，是地方政府基于优先解决民生问题，促进地方经济发展的朴素观念，尊重群众的首创精神，对民众种种冲击旧体制束缚的创新试验，采取尽管被动但却相对开明、宽容的态度，甚至主动为创新主体的大胆试验提供必要的政治庇护，为各种制度创新实践营造出一个相对宽松的政治环境，从而缓和了市场化与旧体制的摩擦和冲突，为民营经济的生存和发展提供了必要的制度空间。比如，1981年温州被列入全国重点“严打”地区之一，甚至由上级派工作组进驻乐清柳市镇，将经营低压电器的所谓“八大王”作为重大经济犯罪分子判刑。但温州市委、市政府顶住了压力，1982年底召开千人大会表彰个体经济重点户、专业户，1984年初还宣布“八大王”是发展商品经济和搞活流通的能人。通常情况下，地方政府在中央的博弈中往往采取迂回曲折的方式，以降低争取上级许可所要支付的博弈费用。20世纪80年代中期，上层有人质疑温州模式，此时浙江省的领导层向中央要求把温州作为“综合改革试验区”。因此，所谓政府“无为而治”，实际上是政府通过给予非正式制度以体制变通的方式实现了与社会的合作治理。它保障了浙江在相对较少受到传统体制束缚的情况下推进市场化，也让温州等地独享制度创新的优先权而带来经济增长的好处。
从近年来的趋势看，从温州模式发展而来，以市场为取向、民营经济为主体发展经济的所谓“浙江模式”，犹如星火燎原红遍全国，几乎成为当今中国大多数内陆省份从计划经济向市场经济转型的主要的路径取向。可见，市场秩序的发育过程，是一个地方性市场秩序逐步向全省性市场秩序，进而向全国性的市场秩序演进的过程。与此同时，20世纪90年代以来，在民营经济发达的温州等地，在地方政府的引导和支持下，以民间商会为代表的一大批自治性社会组织开始蓬勃兴起，可以说是现行社团管理体制和行业管理体制的一大突破，它逐渐打破了社会领域政府主导的单一格局，成为温州等地正在发育的筑基于市场经济之上的现代社会架构中必不可少的中间结构的一部分，承担着其他组织和团体都无法替代的经济功能和社会功能，为单一权力中心的政府治理向权威分散化的多中心治理方式的转变奠定了组织基础，初步展示了地方公共事务多元治理的基本局面。
