第三节 浙江实施“省管县”体制的制度基础与条件
从以上的分析可见，浙江省的财政体制、强县发展战略以及干部人事管理体制使省、市、县政府间管理体制突破了市管县的窠臼，具有“省管县”体制的实质性特征。市管县还是省管县其实质是政府间权力配置模式的差异，而权力配置模式是一个区域内经济发展方式、社会结构、地域特征和政府间利益分配状况综合平衡的结果。因此，浙江省、市、县政府间关系体制的形成过程，具有其自身的制度基础和现实条件。
一、浙江的地理特征和交通状况适宜实行“省管县”体制
浙江省位于东南沿海长江三角洲南翼。全省陆域面积10.18万平方公里，列全国各省、自治区第二十五位，仅大于宁夏和海南，是全国国土面积最小的省份之一。浙江省东西和南北的直线距离均为450公里左右，从省会杭州到各市、县（市）的距离较其他省、自治区为近，省级政府的行政权力覆盖范围相对较大。
同时，市（地）到县（市）的距离也较近，浙江省的鄞县、瓯海县、绍兴县、金华县、衢县、丽水市政府等，原来均分别和宁波市、温州市、绍兴市、金华市、衢州市、丽水地区的领导机构在同一个市区内。每个市（地）所辖的县（市、区）也不太多，如湖州市只下辖德清、安吉、长兴3个县。地域面积小，可以减少政府管理的层级，因为只有当一级政府不能实现对某一地域的有效管理时，才有增设一级政府的需要。而且，随着现代交通和通讯的快速发展，省与县之间的实际空间距离成倍地缩小，省与县的联络已相当便捷。这些年，浙江在全面完成“六个一千”工程建设的基础上，又大力实施了“五大百亿”工程，交通状况大为改善，已形成了杭州至省内其他中心城市的“4小时交通圈”，贯通城乡的立体交通网络不断完善，所有乡镇都通了公路，并延伸到绝大多数行政村，等级公路已超过通车里程的97%。而且80%的县位于以杭州为中心、200余公里的半径内，即使是最偏远的县城到省城也只需5～6个小时，多数县在半天路程之内。可以说，省直接领导县的技术障碍在很大程度上已被打破。
二、浙江的行政区划适宜实行“省管县”体制
实行“省管县”体制，省级政府将直接面对县级政府，这对省级政府的管理能力是一个严峻考验。尤其对一些人口众多和县级政府数量众多的省份而言，会出现省级政府管理幅度过宽、管理难度加大等问题，将直接影响“省管县”体制的正常运作与绩效。我国现有的32个省级行政单位（不含香港、澳门两个特别行政区），普遍存在着县级行政单位数量过多的问题，最多的如四川省下辖181个县、河北省下辖172个县、河南省下辖159个县，平均每个省级行政单位下辖89个县。浙江是全国所辖县（市）相对较少的省份，这为实行“省管县”体制提供了较为有利的行政区划条件。1980年，浙江有11个地级市，66个县，大致只有一些省份的1／2左右。目前，浙江省县（市）的数量只有58个（算上萧山、余杭、鄞州三区共61个），加上11个地级市，总共也只有69个，远低于国内许多省份。
三、浙江经济发展的空间结构适宜实行“省管县”体制
长期以来，浙江的经济发展具有明显的县域主导特征，1980年浙江仅7个地级市，国民收入仅占全省GDP的23.5%。2007年全省GDP总量的62.4%、财政收入的54.3%、从业岗位的70．5%由县域创造。而且浙江经济发展的空间结构更是体现出了县域主导的特征。
浙江省是全国块状经济最为发达的省份。近年来，全省“块状经济”快速扩张，地理集中度不断提升，在工业经济中的地位进一步加强。根据浙江省经贸委的统计，2007年“块状经济”工业总产值2.52万亿元，占全部工业总产值4.72万亿元的53.4%。也就是说，全省工业经济总量中，超过一半的份额以“块状经济”的形态来显现，这在全国首屈一指，区域特色经济优势十分突出。“块状经济”的区块规模显着扩大，2007年，全省工业总产值在10亿元以上的“块状经济”有100个，占区块总数的21.6%；工业总产值在10亿～50亿元的有250个，占区块总数的54.1%；工业总产值在50亿～100亿元的有53个，在100亿～200亿元的有37个，合计占区块总数的19.4%；工业总产值超过200亿元的有22个，占区块总数的4.8%，其中超过300亿元的有14个。而且这些“块状经济”的产业分布基本上是以县域为基础的空间结构，较典型的有绍兴（县）印染和织造、乐清低压电器、萧山化纤、海宁皮革、嵊州领带、永康五金、永嘉纽扣、桐庐制笔、诸暨袜业、上虞化工等。目前，这些“块状经济”已经成为浙江省乃至全国的专业生产加工出口基地。2007年中国社会科学院工业经济研究所公布的《中国百家产业集群》的名单中，浙江占了其中的36个，高居全国第一，而且这些产业集群90%以上都集中在县域（包括区）。
四、浙江相对合理的政府职能定位和政府规模适宜实行“省管县”体制
在省与县之间设立派出机构，并形成“市管县”体制，其根本动因是为了解决全能型政府所造成的省级政府治理能力不足。因此，“省管县”体制必须以政府职能转变为前提，合理定位好政府与社会、政府与市场的关系。改革开放以来，浙江省努力探索、积极实践，较早实施和推行了一系列适合浙江实际、行之有效的改革措施和办法，不断理顺政府与企业、市场和社会的关系。从无所不包的全能政府向有限政府转变，从直接参与经济活动向区域管理转变，从行政手段为主向法律和经济手段为主转变。特别是1992年以来，政府改革明确导向建立社会主义市场经济体制，计划、财税、金融、投资等宏观管理体制改革方案不断出台，政府总体上弱化了对企业微观经营和投融资活动的直接控制，并且推动政府职能加快转移到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，形成了较为合理的政府职能定位和政府规模。
浙江第一轮行政审批制度改革从1999年6月开始，到2000年底，50个省级部门（含具有审批事项的非政府部门）审批项目从3251项削减到1606项，减幅为50.6%。第二轮改革从2001年底开始，到2002年底完成，在第一轮审改保留的1606项审批项目的基础上，又取消、不再行政审批和调整了843项审批项目，削减比例为52.5%，保留项目856项，行政提速比例为27.8%。2004年，浙江省贯彻实施行政许可法，对行政许可项目进行了认真清理，省级共保留行政许可项目630项。2005年，根据国务院审改办要求和国办发〔2004〕62、63号文件精神，浙江省开展了非行政许可审批项目的清理工作，保留372项，211项转为政府部门日常工作，取消837项，削减比例为73.8%。同时，不断创新、优化审批方式和审批程序。全省88个市、县建立了综合性行政审批服务中心，有行政审批权的部门基本进驻行政审批服务中心，以公开、透明、程序简便、审批与监督相结合的方式运作，实行重大项目并联审批，做到一次收文、联合审查、一次审结、一次收费，并建立了“办理——反馈——督查”机制，有效地提高了行政效率，降低了审批成本。与此同时，浙江长期对机构、编制和财政支出，持谨慎、控制的做法，逐渐形成了一个相对较小的政府规模。
据2002年统计，通过机构改革，全省行政法人单位数由1996年的0.95万个减少到2001年的0.71万个，从业人数由36.81万人减少到34.75万人，分别减少25.3%和5.6%。五、省级政府实行中心城市和强县经济并重的发展战略有效地平衡了市县之间的利益冲突在市场经济条件下，行政区域间的关系，实质上是一种空间格局上的竞争关系。在这种竞争关系中，起决定作用的是各行政主体的自身利益。在上下级政府之间，既有行政上的领导与被领导关系，又有建立在利益基础上的竞争关系、博弈关系。由于利益上的考虑，再加上全国绝大多数省、自治区都实行市管县财政体制，以及地级市面临的一些新问题，省管县财政体制受到有些人反对或者质疑是必然的。这种反对和质疑时起时伏，有时甚至是比较激烈的。早在1985年前后，有些市长、专员就向省长提出浙江的财政也要市管县，省里要求市（地）和县（市）两级有关领导来统一思想，由于受到县（市）的强烈反对而流产。1994年，实行分税制财政管理体制，国务院规定“原则上一级政府一级财政”，以保持市领导县（市）的完整性为由，要求县（市）财政归市（地）管理的呼声非常高。1998-1999年期间，省委、省政府决定加快推进城市化建设，质疑省管县财政体制的意见接连不断，认为，实行“省管县”财政体制和“强县扩权”政策不利于中心城市的发展，大城市、中心城市的辐射作用发挥不了。
省级政府从调节省与市（地）、县（市）的利益关系入手，实行中心城市和强县经济并重的发展战略，有效地平衡了市县之间的利益冲突。一方面，调整财政分配结构。1999年，省里出台了一个“三保三挂”、“三保三联”财政政策。所谓“三保三挂”，即从1999年起，对衢州、舟山、丽水、金华4个地级市在“两保两挂”的基础上增加“一保一挂”——一保所辖县（市）当年财政收支平衡，一挂城市建设补助（含市管县经费），挂钩比例为当年全市范围内增收上缴省20%部分（环比）的25%。所谓“三保三联”，即从1999年起，对杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6个市在“两保两联”的基础上增加“一保一联”——一保所辖县（市）当年财政收支平衡，一联城市建设补助（含市管县经费），联系比例为全市范围内增收上缴省20%（环比）的25%。这样，浙江省11个市除宁波市因计划单列外，全部都得到了省财政资金支持，促进了地级市的城市建设。另一方面，撤县（市）建区，拓展中心城市的发展空间。由于浙江省的地级市城区规模普遍较小，城市发展空间有限，很难发挥中心城市对周边县市的辐射带动作用。有鉴于此，省政府顶住相关县（市）的压力，对中心城市周边的几个县（市）实行撤县（市）建区，大大扩展了中心城市的发展空间和整体竞争力。如撤掉萧山市、余杭市并入杭州市，撤掉黄岩市、椒江市并入台州市，撤掉鄞县并入宁波市等，并将绍兴县的5个乡镇划并到绍兴市越城区。
这一系列政策的实施有力地促进了中心城市的发展，城市的综合实力和竞争力明显增强。在2004年全国城市综合实力排名中，11个设区市除衢州、丽水之外，其余9个市都进入了100强。大城市在区域经济发展中的重要性日益显现。2005年，杭州、宁波、温州3个特大城市的市区面积共占全省土地面积的6.8%，人口占全省总人口的16.5%，其生产总值占全省生产总值的32.9%，人均生产总值57760元，高出全省平均水平1倍以上（是全省平均水平的209.6%）。
