20世纪90年代以后，在西方发达国家出现了方兴未艾的地方治理变革运动。它在达成某种国家最低标准和政策优先权的共识框架内，将权力和资源从中央集中控制向一线管理者、地方民主实体和地方消费者及社区转移。这种在全球化背景下，在当代多层治理结构中有机组成部分的地方治理实践，它发生在地方，却又不仅仅限于地方的边界；它强调以分权化为主导的地方的权力和自主管理能力，但又倡导不同层次政府之间、地方政府与民营企业组织之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系。在内涵上看，地方治理是以当代治理理念为思维基础，将治理思想贯穿于地方政治与行政改革和地方公共事务管理模式再造的发展过程。
第一节 治理与地方治理：内涵与特征
自1989年世界银行首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，到了20世纪90年代以后，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”便风靡全球，被广泛使用。“治理”概念之所以被如此关注，主要是因为在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类的政治、经济和社会生活环境以及国家权力性质正在发生重大的变革，人类组织需要寻找和选择新的发展道路，从而能有效回应环境变化和社会危机带来的挑战。正因为经济全球化总是以不同层次结构的形式呈现的，因此对“治理”的研究也就呈现出鲜明的多层治理结构，如公司治理、国家治理、跨国跨地区治理、全球治理等，其中从政府治理结构的角度出发最为引人关注的且与全球治理相对应的就是地方治理。
在政治学、行政学中，地方问题研究并不是一个新的领域，从民族国家的发展历史来看，对于地方自治、地方分权和地方民主等经典问题的讨论源远流长。
当代地方治理思想和实践首先发源于20世纪80年代初中期的英国，紧接着向欧洲大陆国家（法国、德国、西班牙等）、北美国家（美国、加拿大）和大洋洲国家（澳大利亚、新西兰）扩展，逐渐成为80年代以后发达国家政治与行政改革的一个重要方向，并成为西方国家政治舞台上引导改革潮流的一支不可忽视的力量。
在大多数西方国家，地方治理模式突破了联邦制与单一制这一传统国家结构性质的界分，打破了以往府际间（intergovernmental）要么中央集权，要么地方分权的二元对立的思维结构，开始寻求一条府际间合作、政府与公民社会间合作的新型发展道路。
什么是地方（政府）治理？回答这个问题首先需要回答什么是“治理”。英文中的治理一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意为控制、引导和操纵。
到14世纪末叶，英格兰国王亨利四世使用它来表明上帝之法授予国王对国家的统治之权。长期以来，它和统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。
但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予“治理”以新的含义，它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济学领域，不仅在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言国家中流行，并由对发达国家的研究扩展到对第三世界国家的广泛研究。治理的兴起首先标志着一种新的政府管理方式的出现，用治理理论家罗茨的话说：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”这种新的政府管理的本质在于它所倚重的统治机制并不靠政府的权威或制裁，强调围绕共同事务，寻求社会自组织的自治以及政府与社会的合作。具体来看，罗茨详细列举了六种关于治理的定义，以此加深人们对治理概念的理解：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会-控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。
另一位从事治理研究的知名学者格里·斯托克精辟地概述了治理的五种主要特征：第一，治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。政府不是唯一的权力主体。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个层面上的中心。第二，治理明确指出：在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在界线和责任方面的模糊点。由于权力主体的多元，所以政府也不再是唯一的责任主体。各种非政府组织越来越多地承担起管理公共事务的责任。第三，治理明确肯定涉及集体行为的各种社会公共机构之间存在的权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。第四，治理指行为者网络的自主自治。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。第五，治理认定，办好事情的能力并不存在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府有责任使用新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。这些界定准确地勾勒出治理运作的基本规则和特点。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
此外，还有不少研究者从其他角度论证了治理的含义，例如瑞士政治学家皮埃尔（J．Pierre）从环境变化与治理发展的角度论证了治理的意义，认为其主要动力源于民族国家努力适应外在环境的要求；韦勒（P．Weller）则从公共政策结构和过程的变化角度，指出治理需要我们思考如何变革现有“单中心的”政策框架，建构“多中心”、多角色互动合作的政策过程；美国着名教授莱斯特·塞拉蒙（Lester M．Slamon）则称之为“新治理”（new governance），认为治理是实现公共服务效益、效率、公平的基本工具，是超越于“公”与“私”二元结构的、实现社会网络体系化的策略创新。世界银行则采用了最为简单的治理概述表达方式，即“它涉及运用政治权力来管理国家的事务”。围绕治理与统治的辨析，让彼埃尔·戈丹（Jean‐Pierre Gaudin）则指出“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。我国治理理论研究学者俞可平从权威和权力运行两个向度区别了治理与统治的差异。
通观上述诸多解释可以看到，治理的内涵与实质主要是：第一，治理意味着政府组织已经不是唯一的治理主体，治理承担者从政府扩展到政府以外的公共机构和私人机构；第二，治理中的权力运行方向从单向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系；第三，形成了从事公共事务的多中心的社会网络组织治理体系；第四，政府治理策略和工具发生转变。
与治理概念一样，地方治理概念同样呈现出多样复杂的概念体系，诸如“新地方主义和地方化”（new localism or locality）、“地方治理”（local governance）、“公民治理”（citizen governance）、“社区治理”（community governance）、“地方民主治理”（ local democratic governance）、“分权的治理”（ decentralized governance）、“社会协和治理”（societal associated governance）等等。上述术语尽管存在角度上的差异性，但仍为我们认识理解当代地方治理提供了多角度的思考和综合性梳理的可能性。
寻求一个公认的“地方治理”定义可能是困难的，但我们仍可以从中梳理出其中的核心内涵，即地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的，面向公民需要服务的，积极回应环境变化的，使地方富有发展活力的新型社会管理体系。地方治理是当今整个治理思想和多层治理结构中的重要的、不可或缺的组成部分。
从规范研究的意义上说，地方治理在西方国家的研究模型中主要包含以下内容：一是地方治理是具有弹性的地方制度与组织结构安排。由于地方治理涉及多元治理主体的参与和投入，其中既包括政府组织，也包括众多的民间组织，甚至包括对地方事务产生影响的国际或区域组织，因此地方治理研究首先需要集中在制度设计层面。作为制度安排，地方治理主要体现为地方政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构，这是地方治理实践得以进行的基础。
二是地方治理是地方政府改革和自主选择可持续发展的行动过程。这表现为地方治理运动所要实现的两大根本目标：一是依靠治理机制，调动整个社会的资源，发挥各种社会有生力量的作用，共同解决地方的公共问题，改善或提高公民生活的质量，形成地方可持续发展的能力；二是通过治理，改革地方政府的现有管理体制，重新定位地方政府的管理功能，调整政府与社会的关系，建立政府与企业、公民组织之间的战略合作伙伴关系，提升地方政府组织管理社会公共事务的能力。
三是地方治理运作依靠的是地方形成的应对公共问题的公共政策和公民网络参与度。地方治理依赖于解决地方公共问题而形成或聚集起来的功能性网络。一方面，各种形式的功能性网络成为解决地方公共问题的社会资源基础和主要力量；另一方面，在地方政策网络中，由于利益主体的多样化趋向，利益追求存在着分化，所以，政策过程的权力处于明显分割化状态，政策的制定、选择和执行充满了多元治理主体之间反复博弈、寻求合作、维持信任等互动行为。
四是地方治理关注环境的变化和挑战，它的视野始终放在地方的战略发展前景上。当代地方治理发展的一个重要目标是要形成开放、应对变化的治理制度和机制，因此，在地方治理的体制建设、组织构造、政策过程设计、新型官民关系形成等重大问题上，无不突出开放性和对环境的回应性、适应性的特点。地方治理的整个体系的建构都着眼于如何提升地方回应社会多样化需求，获得和掌握地方发展的机遇。为此，地方治理将关注的目光扩展到未来的社会、生态资源，经济、政治、文化状况和发展趋势上，集中在地方可持续发展能力的塑造上。
按照地方治理的观点，地方公共事务的有效治理决不能仅仅依赖于地方政府，而需要将治理主体的视野扩展到地方政府与其横向和纵向的政府间关系、地方政府与私人部门、志愿部门和市民之间的关系。政府组织已经不是唯一的治理主体，治理承担者从政府以外扩展到非政府公共机构和私人机构，在这一网络体系中，他们共同应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会管理事务。地方治理的实践推动了地方政府治理模式的一系列转变，这些转变主要表现在：“从国家角度转到国家和市场社会两个方面；从公共部门角度转到公共部门、私营部门和志愿（第三）部门共同参与的角度；从静态的制度转向动态的过程；从组织结构角度转到政策和结构角度；从‘划桨’、直接提供服务到‘掌舵’和让其他部门或个人来提供服务；从命令、控制和指挥转向领导、推动、合作和讨价还价；从等级和权威关系转向网络和伙伴关系。”
