以道德力量约束或制约官员行为和统治者权力的认识在人类思想历史上源远流长。在我国，自孔孟以来的儒家思想中“以德治国”是其一贯主张，强调道德的治国作用是其不变的愿望，经历漫长封建时代的沿革流变而形成了丰富的“德治”思想。儒家“德治”思想，一方面强调“徒善不足以为政，徒法不能自行”，指出道德在封建统治中的作用，告诫统治者要“德法兼用”、“德主刑辅”，统治者要以德化民、以德治民，孔子说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。另一方面，儒家“德治”思想强调要用道德力量约束统治者的行为和权力，使统治者能够做到“为政以德”，严于律己，以身作则，为世人垂风立范，“修己以安百姓”，孔子强调说：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”孟子继承孔子的“德治”思想并发展成为“王道”、“仁政”，强调内圣是外王的条件，“以德行仁者王”。
他极力主张以德服人，反对暴政。荀子更直接强调以王道来约束权力。自秦汉以后，儒家“德治”思想被封建统治者逐渐认同、接受，并成为其治理国家的主导思想，统治者把等级伦理秩序、道德训诫与封建王权结合在一起，成为封建中国权力制约与社会调节的主要力量和手段。而其中封建“德治的主要锋芒，是要求执政者‘为政以德’，以道德约束统治者的权力，规范掌权者的行为”。
在西方，古代社会的思想家也是同样强调道德力量对统治者行为和权力的约束作用。古希腊思想家柏拉图尽管在经历了“三十寡头”暴政和苏格拉底之死以后，对统治者的智慧和良心产生了怀疑，认为任何类型的统治者都有变成暴君的可能，但是，他仍然极力主张贤人政治，把善政的理想寄托于“哲学王”，只有那些掌握了善的理念的“哲学王”成为最高统治者才能治理好城邦。亚里士多德在《政治学》中特别强调政治至善性的主张，“一切社会团体均以善业为目的”，“城邦”作为“至高而广泛的社会团体”，它所追求的应该是最高最广的善业——实现“正义”。“城邦以正义为原则。由正义衍生的礼法，可凭以判断［人间的］是非曲直，正义恰正是树立社会秩序的基础”。他对城邦统治者的品行提出了具体要求，认为统治者应该具有明哲、节制、正义和勇毅四种德行，而“‘明哲’（端谨）是统治者所应专备的品德”。随着城邦道德的日益堕落，他感到道德对统治者的约束非常有限，德治理想很难实现，于是，他将注意力转向了“第二等好”的法治，强调“法律是最优良的统治者，法律能尽其本旨作出最适当的判决”。
古代东西方思想家都看到了道德在约束权力时的作用，希冀通过约束统治者的人性，使其人性道德化，进而使其行使权力的行为自觉受道德规范的内在约束，从而实现德治的目的。然而，仅仅从个体的角度设想道德对权力的制约作用，而没有制度和法律对权力进行普遍的、强制的约束，道德就必然失去制约权力的平台，最终必然沦为“道德乌托邦”，也许这就是亚里士多德转向信仰法治的现实主义期望。亚里士多德在法治基础上建立的道德约束权力的期望只是到了近代以后立宪主义被广泛接受、宪政制度确立之后，才成为真正的现实。也就是说，只有国家权力与个人权利界分清楚，国家权力的范围被限定之后，在宪政框架内以权力制约权力和权利制约权力成为有效地防止权力滥用的主要手段之后，道德才可能产生对政府官员的约束作用，这就是“道德特别是宗教道德对西方政治的影响依然存在”的外部条件。
康德继承卢梭关于人的价值与权利的思想，从法制状态下来思考道德对于权利的意义，强调道德和承认人的权利实质上是一致的。“他认为道德谴责自然状态并要求人们进入法制状态，在这种状态中人们接受外在的约束，而且只有在这种状态中人们的权利才能受到尊重；这些权利的神圣性恰恰应归功于道德”。只有在法制状态下，人的权利才能得以承认和保护，反过来说，对人的权利的承认和保护就是人类社会最高的道德法则。为了给人们的自由留有充分的余地，政治社会必须坚持普遍的因而是最低限度的限制。“只有把‘道德法则’作为政府权力行使的‘绝对命令’，政府的行为才是‘合道德’的”。
康德认为政治应当受到道德约束，“真正的政治就是应用只有经过某种程度的纯化才可以接受的道德”，“康德声称，政治必须服从道德，也就是说，‘政治必须在权利面前顶礼膜拜’，没有哪个统治者可以逃避人民依据权利原则对其公共和私人行为加以评判……”康德坚信通过对权力和统治者的道德约束，可以推动道德与政治走向协调一致。
自由至上主义者诺齐克（Robert Nozick）是“坚持权利绝对至上的个人主义者，他是从道德的观点来衡量个人权利之于政府权能的优先性的”。诺齐克从康德的和非本体论的视角，也就是从非功利性的道德责任和道德约束来思考国家的正当性，因此，“他为自己提出了一个极其艰巨的任务——指出像国家一样的实体与这些责任和约束的一致性。由于权利来源于道德约束，因此，他必须表明一种具有垄断强制权的制度怎样不侵害这些权利”。为了说明国家与道德责任的一致性，诺齐克首先从洛克式自然状态的种种不便中找到了以提供安全和秩序保障为唯一目标的保护性机构产生的必要性，这种保护性机构逐步演变为在一定疆域内的占支配性地位的保护机构，于是，“一个‘超弱意义的国家（ultraminimal state）’便通过一种‘看不见的手’式的机制产生了”。这种超弱意义国家的只能以保护个人权利为目的，而无权强迫人们让出自己的权利，一个合道德的政府只能是超弱意义的国家。在诺齐克看来，如果国家权力超出了保障个人权利免受侵犯这一职能，“它所导致的社会状况已不再是自由交换的结果，那么国家就侵犯了个人权利”。
依他的观点来看，福利国家的政策也是不合理的，因为最弱意义的国家仅仅局限于为保护作为权利享有者的个人而执行规则，那些保证福利标准或收入再分配的方式超出了这种局限，必须加以禁止。显然，个人权利成了国家和政府行为的必要的边际约束，人们可以把权利作为对政府要采取的行动的边际约束（side constraints）。这种边际约束反映了“个人是目的而不仅仅是手段”的“康德式原则”，表明了他人的神圣不可侵犯性，这种约束就成为国家和政府行为最基本的道德准线。道德边际约束存在的根据是“没有任何人可以因为他人而被牺牲”，同时，也“并不存在为它自己的利益而愿承担某种牺牲的有自身利益的社会实体”，国家和政府也并不能保证牺牲者能够从他的牺牲中获得“超额利益”，因而，国家和政府就不能强迫人们为了社会目的而作无谓的牺牲。所以，公民个人的权利和利益，是政府行使权力不可逾越的边界，是对政府行为的最基本的道德边际约束。
总之，诺齐克理论的逻辑是“国家是从人人掌握自己命运的自然状态中以不侵犯人的任何权利的方式道德地产生的，因此尊重人的生命和权利成为约束国家和政府行为的道德边际约束，国家和政府不得以保护社会公共利益为借口去剥夺个人的权利”。诺齐克论证说，由私人保护机构转换到超弱意义的国家，是由一只看不见的手在不侵犯任何人权利、以道德许可的方式推动产生的。那么，“从一个超弱意义的国家到一个最弱意义的国家（minimal state）的转换，也必然合乎道德地产生”，最弱意义的国家也不能违反任何道德原则，在最弱意义的国家中，“政府的功能及权力只限于防止暴力、偷窃、欺诈以及责成契约之履行等，也就是说，国家的职责只是一个守夜人的职责。任何政府如果拥有比守夜人更多的权力的话，则它一定会侵犯到个人的自然权利，因此，也就违反了道德原则”。诺齐克关于“最弱意义的国家”的道德约束的主张是针对罗尔斯（John Rawls）为了社会公平正义而主张政府干预的理论而展开的，他把个人权利绝对化在理论上显然有些偏执，他看不到个人权利之外还存在着社会公共利益，而社会的稳定和发展则需要个人权利与公共利益基本一致。当然，诺齐克的理论也无法解释这样一种现实：当今即便是奉行自由主义政治理想的国家，其政府也在对社会经济生活进行着积极的干预。
道德对权力的约束只能是一种法律约束之下的补充力量，“德治”只能是“法治”背景下的道德约束和道德建设。否则，道德约束权力只能是一种无形的虚幻，道德、良心面对世俗诱惑难以产生持久的抵挡作用。道德对权力的约束作用只有在法律对权力干预的缝隙中才能发现。道德原则只有与法律制度相结合，才能产生一定的约束作用。诚如有学者所言：政府不是道德的化身，“不但需要用法律权力去制约它，而且在法律权力难以干预，或者干预不力的地方，道德权力应当作为一种补充力量、辅助力量去弥补真空，并强化法律权力的力度”。
道德对权力的约束最后具体到对官员行使公共权力行为的规范，权力的道德边界就是对官员行使权力行为的道德要求。这些道德要求对权力的制约作用无非通过两种途径：一是行使公共权力的官员能够把道德规范转变为道德自觉，自觉按照道德规范要求和法律原则、制度规定来行使权力，形成良好的官德。而“良好的官德必然能维护权力为善的公共性，而不良的官德必然使权力的行使具有作恶的倾向，也就是说，良好的官德能够保持公共权力行使的公平、公正”。简言之，这一道德约束的途径就是道德自律。二是道德他律。具体而言，道德力量必须转变成社会权力，形成强大的社会道德舆论和社会强制力量，对公共权力行使者形成强大的外部压力。道德必须法律化，“那些被视为是社会交往的基本而必要的道德正当原则，在所有的社会中都被赋予了具有强大力量的强制性质。这些道德原则的约束力的增强，当然是通过将它们转化为法律规则而实现的”。
从20世纪80年代之后，西方国家的有识之士重新审视公共管理中背离制度与规则而导致公共权力不能正当行使的现象，把视线转向德治即公共管理中的行政道德建设方面来，把公务人员是否具有道德意识，是否遵循普遍的道德规范等提到人们的面前。强调政府不仅是社会共同体中全体公民委托成立的代理机构，而且应当成为社会道德的遵守者，“作为共同体内部的一个代理机构，政府应该和共同体成员一样，服从构成共同体实际道德的共同道德与特定道德的结合体”。
为了使人权能够在政治领域得到切实保护，“为了使人权能够在政治的场域合下得到解释，政府的道德基础必须扩展到超出特定政治共同体的实际道德而包容普遍道德”。同时，在实际管理中，把约束公共权力的道德规范法律化，成为可以具体应用的道德法律条文和具体的法规、规定，以产生直接的约束效力。
三、政府行为越界及其后果政府作为利益主体，其行为总是有意或无意的越过其权力界限，进入到本不该进入的领域，而侵犯了其他权力主体的权利和利益。政府作为公共物品和公共资源的垄断者与分配者，正当行使权力的行为与其他行为之间的界限模糊难辨，以及对政府权力约束的手段与措施的非刚性，政府行为越界所造成的危害在短期内往往不易被人们发觉，政府行为越界的后果日积月累而常常难以矫正，最终导致政府失信于民，失去其执政（统治）的合法性，人民必然会采取非正常的、与现实法制不一致的革命做法来解决积重难返的政府痼疾。
（一）政府行为越界的原因与动机
政府行为不断越过其权力界限而寻求更大的权能空间，是世界各国政府行使权力时存在的普遍现象，即便是宪制完备的国家也难以避免这种现象的发生。政府为什么要超越其权力界限，政府行为越界的原因有哪些，动机是什么？人们从不同角度对这些问题进行了深入思考。
从政府本身来看，政府行为越界有其客观的原因与条件。第一，政府作为一个特殊的行为主体，人们赋予了它特殊的使命和特殊任务，政府有特殊的目标，为了保证政府能够实现特殊的目标，人们给了政府以广泛的行动自由和活动空间，在客观上为政府行为越界创造了条件。
美国当代政治伦理学家罗尔斯认为“政府的目标被设想为集中在共同善上，即旨在维持对每个人有利的条件并达到对每个人有利的目的。
