在西欧的采邑领主制下，每个领主的领地实际上都是一个独立的权力区域，国家的行政权力和司法权力与领地一样，成为贵族的私有物，分散在大大小小的贵族手中，“一个新的封建主统治阶级乃统治着社会，他们在各自的财产范围内，行使着国家权力的全部职能”。“各级封建领主对其世袭领地不仅拥有所有权，还掌握了对领地上居民的司法审判权和行政管理权。”每个领地都成为领主的独立王国，每个区域的城堡主既是法官、税官、军事首领，也掌管当地的教堂。“封建化的完成意味着土地被分封殆尽，国王对全国土地的所有权分解为无数个贵族的土地领有权，国家分解为无数个独立的地方性政治实体。”因此，由封建关系构筑的网状权力结构交叉重合，国家权力的重心在封建领地，领主直接行使国家行政管理的职能，导致政府管理系统发育不全，政府管理功能有限，整个国家权力分散化。
与国家权力分散化相一致，社会权力多元化。国家权力被分割为以领地为基础的区域性权力，形成国家与社会互为分立的二元权能结构，国家权能微弱，各领主成为国家权能的主要拥有者和行使者。“西方的马尔克村社并不是自治性质的社会组织机构，而是由领主的行政管理机关控制的。这样，在西欧由封建等级制所衍生的领地家臣式行政管理机关行使了在东方社会由国家行政机关直接行使的部分管理职能。”中世纪的国家是由大大小小的领地拼合而成的，国家的权能被虚化为每个领地的权能。每个国家内部有许多不受国王管辖的修道院，城市兴起后又获得了不同程度的自治权，同时，由于教权与俗权二元权力体系的分立，在一个社会共同体内部存在着两套权力机构、两套法律和司法系统，因而，中世纪的国家与社会之间的权力关系多元化、权力结构多样化。
第三，城市自治、市民阶级的产生与市民社会雏形的初显。
随着西罗马帝国的灭亡，昔日繁荣的城市景象消失了。城市不再是商业贸易中心，而成了教区居民与香客一年一度庆祝节日的场所，城市依赖农业而生存，“城市不仅是宗教的中心，也是庄园行政的中心”。到11、12世纪，哪些自然交通位置优良、商人和商品经过或寄寓的新城堡，商业生活日益活跃，规模逐渐扩大并包围了旧城堡，进而形成了城市。“中世纪的城市，及现代的城市起源于城市的外堡，或由城堡决定它的地位，这种说法是完全正确的。”
中世纪的西欧，城市运动的兴起加速了封建等级制度的衰落，也使基督教神学政治观渐趋失去市场。由城市的兴起所产生的第一个社会结果就是市民阶级的形成，为西欧封建社会增加了新的社会要素，并改变着社会组织结构，加剧了市民阶级与教俗封建贵族之间的矛盾。中世纪的城市是在封建主的领地和城堡、庄园、教会领地和修道院的包围之中成长起来的，当时社会的物质财富由大土地所有者控制，精神财富由教会所垄断，伴随城市兴起而产生的市民阶级其利益需求和精神倾向与西欧的传统组织十分不和谐，以致立即引起了哪些从既存封建秩序中得到好处的人的猛烈反对，城市里财富的增加、城市在商业贸易中的地位与重要性的突显更招致了教俗封建贵族的仇视和妒忌。市民阶级需要最基本的个人自由，自由是市民阶级的合法身份，他们迫切要求摆脱封建领主的控制而组成一个自治社会，为此他们与封建领主进行各种形式的斗争，包括采取暴力的手段和和平的方式，如组成同业行会保护自己的利益；设法取得国王的支持，获得国王的特许；有时候用金钱向封建领主赎回城市的自治权。从11世纪到12世纪，城市中的人口和财富进一步增长，市民的自治和自由意识空前高涨，他们普遍希望为城市争取自治权。到13世纪，每个市民实际上都成了自由人。
“当城市通过不同的手段获得了特许权后，它变成了一个自由的、自治的市民社会，其居民变成了自由市民。作为存在于封建制度之外的一个新兴社会组织，其自身的管理要求导致了城市行政官、立法机关、法院和低级文官的产生。”市民社会是封建等级秩序之外的市民自治组织，它的产生动摇了封建制度下的等级秩序结构，以市民自治的力量抵御并对抗着教俗封建贵族的权力，这种“由市民阶级构成的社会系统从而具有了独立于国家的自主性”。由此，世俗政府必须在新的社会权力关系结构上来构建并行使其权能，不得不面对新兴城市的发展来组建公共权力机构，管理必要的公共防御和公共秩序，于是，许多城市有了自己的民兵队、税务局、财政局、法院和低级文官等等。历史学家弗朗索瓦·基佐（Guizot）描述了12世纪的城市自治样式，当我们走进12世纪的城市时，你会感觉到它是“一个由武装市民防守的、有防御设施的地方。这里的市民自订赋税，自选行政长官，自行审判和惩罚，并召开大会商讨自己的事务。全体市民出席大会；他们为了自己的利益向他们的领主宣战；他们有民兵组织。总而言之，他们自我管理，自为主宰”。
在自治的城市内部，市民的政治地位和法律地位是平等的，即他们都获得了平等的市民权。市民权是市民参与城市事务和城市管理的权利，市民权的取得以居民在城市里生活时间长短为唯一依据，即使是从封建领地逃出来的农奴，只要在城市里生活一年零一天以上，他也能获得市民权。城市里公民群体包括了城市里的所有合法居民，主要由商人、工匠，以及一些骑士和地主组成。由于城市的自治和独立，城市与包围城市的封建领地截然不同，城市与农村形成明显的分离与对立。
城墙里面的市民与城墙以外所有的人完全不同，“一离开城门与壕沟就是另外一个世界，或者说得更确切一些就是另一种法律的领域”。城市里的法律对权利所作一般、较为抽象的规定，突破了封建等级秩序对权利义务的划分，为市民获得人身自由和政治法律地位平等提供了可能，为打破封建身份束缚，由独立个人联盟形成政治体提供了可能。
刚刚出现的市民社会作为一种新的政治模式和政治体系，在市镇的政治经济生活中极力维护城市居民的社会经济地位。
在中世纪晚期，城市的兴起与市民社会的初现是两个相互催生的历史事件，城市发展催生了市民社会，市民社会的发展推进着城市管理机构的完善和治理水平的提高。然而，在国家成长的自然历史进程中，城市的兴起与市民社会的出现无一不是民族国家诞生的重要诱因。新兴起的城市是以工商业和贸易为主的经济组织，它对采邑领主制产生了强大冲击，一方面是封建领地内的农奴大量逃往城市，寻求城市自由的保护，另一方面是城市财富的快速增加对教俗贵族的利益和地位都构成了严重挑战，因而城市的成长受到了教俗贵族的阻挠，它需要得到国王的保护以制止封建贵族对城市的骚扰和镇压城市里的暴乱，同时，国王也需要借助城市经济力量的支持以抗衡教会的势力。“城市利用其获得的商业利润交换了国王颁发的‘城市特许证’，以此来抗衡农村封建势力的侵扰；国王则利用来自城市的丰厚回报强化和改善了自己的统治机器。”国王权力的逐步增强，封建领主的势力受到了削弱，建立在契约基础上的领主和封臣之间的私人关系，逐渐被作为公共权力的受托者和对主权的服从关系所取代。民族国家的意识开始强烈起来，到15世纪末，近代意义上的国家开始在西欧出现。除了城市兴起、商业贸易的发展等社会经济原因外，教会统治的腐败与衰落意味着基督教世界帝国政治理想的幻灭，客观上需要一种新的政治组织形式，排除教会干扰、维护国王权威、实现政治统一，在当时西欧各国萌生为一种普遍意识。“国家与教会脱离关系之后，世俗君主的权力来源需要重新构思。这是民权观得到强调和传播的重要契机。”在城市市民社会中确立的市民权，不仅成为抵制教权的重要力量，使教会的统治势力失去了社会基础，而且为世俗国家成为独立于教会并超越教会的政治实体、完成从二元统治向一元国家转变创造了社会条件。
民族国家的产生，结束了中世纪封建政治制度结构的二元特征，使市民权（公民权）的范围从市镇共同体扩大到国家这个共同体，从此，“国家以及代表国家的政府享有了一个独特的、公共的、集中了大部分统治权能的主权，成为政治结构的唯一核心，国家与公民以及公民为抵抗国家而形成的市民社会，不仅凸显为政治结构中最主要一对矛盾关系，也构成政治理论研究与分析的重心”。
2.西欧中世纪时期国家与社会权力关系结构中的政府权能
教会与国家的关系是中世纪政治关系中最基本的内容，教权与王权的分立与争斗推动着漫长中世纪的历史进程。中世纪世俗政府的权能作用无法摆脱教会的影响，在一段历史时期世俗政府还受教会势力的控制，教权与王权两者之间的关系自始至终都是政府权能作用的基础和必须面对的现实，尽管在中世纪不同历史阶段这两种权力之间的关系有不同特征，使得政府权能的内容有不同的变化，但是，西欧不同国家的世俗政府仍然拥有基本相同的权能事项并呈现基本相似的权能特点。
在社会权力关系二元结构中，尽管教权与王权这两种权力的职责和权力范围不同，但是，它们行使权力的目的和意图是相同的，两者都承担着社会控制职能，努力实现控制社会的目的。教会负责社会的宗教事务，控制人们的宗教信仰和精神自由；王权负责社会的世俗事务，控制人们的政治经济活动和身份、行动自由。教权与王权在具体利益和权力范围上的不断地冲突并不否定其根本目的的一致性，教皇和世俗君主的权力之争并不否定他们根本利益的一致性，在面对教徒、臣民和农奴的利益诉求和反抗时，他们形成利益一致的共同体，教会与世俗国家往往相互支持、相互配合，共同对付来自社会的反抗。“国家的功能，是以强制力量，维持社会秩序井然的外在环境。国家以军队与警力维护社会秩序，保护基督徒的生活不受暴力侵扰。国民自应服从国家，为国家服务，以实现这些目标。”国家的世俗活动不是制定政策，而是旨在执行教会确立的人类生存的终极目标，教会有义务指导世俗政府完成这些目标，这是教会正常的社会职能，教徒应该帮助教会行使这一职能，从道德上对世俗政府施加压力。在世俗政府不听从教会的道德指导，与教会产生冲突的情况下，教徒可以放弃对国家的忠诚，重新建立新的政治秩序。教会是一个组织严密、等级森严的集权的政治体制，它守护着一切道德利益，通过教会法庭裁断各类法律问题，包括意志与契约之类的事件，并有能力命令包括世俗统治者在内的所有人接受教会的裁断，所以，教会通过对道德法的解释和道德法庭的审判来控制世俗政府的活动。“教会不是一个纯粹的信徒的精神共同体，它需要管理的信徒的尘世共同体。教皇作为这个共同体的最高首脑，以法律手段和政府的组织形式行使他的管辖权。”
世俗政府以采邑领主制作为行使权能的制度基础，国王作为全国最大的领主，在分封土地的同时也把国家管理事务层层分封至各个领地，封建领地作为独立的地方性政治实体行使国家管理的职能，拥有独立于中央政府的经济、军事、行政和司法等各项权力，因此，表现出国家事务地方化的特点，“政府阶级统治职能以中央分权、地方集权的双重形式来体现”。国王权能的实现以层层封臣为媒介，具有间接性的特征，从最高领主国王到其直属封臣、再到下一级封臣，直至最终统治对象——农奴，都是通过封臣行使权力进行管理的。这种复杂的扈从制是王室维持权威的最重要方式，“这是一种存在于一个军事首领和他精心挑选的挚友组成的扈从之间，存在于在荣辱进退以及领导权上都可以依赖的朋友之间和相互忠诚并有感情的个人之间的纽带”。中央政府只是国王直接领地上的管理机关，它与下级政府的关系实质上就是领主-附庸的关系，中央政府机关的权能有限、能力很弱，并且功能不专业，组织结构简单。政府的社会管理和服务职能大部分由封建领地内的管理机关行使，中央政府的社会管理和服务职能十分有限。
到中世纪后期，城市的兴起和商业贸易的发展，社会越来越需要一个强有力的公共权力中心来维持社会经济秩序。于是，世俗政府的公共管理职能日益被社会重视，政府强化本国秩序，保护商业贸易活动，负责修筑本国范围内的道路、桥梁，处理商务纠纷，政府采取措施集中资源以满足社会经济发展的需要。国王为了对付教会势力与新兴城市在经济利益上结成互惠关系，城市取得国王同意其自治的特许，国王拥有对新兴城市的直接征税权，并且对城市的发展采取保护主义。世俗政府制定保护城市发展的政策，制定保护商业贸易活动的法律和规章，履行裁判纠纷、征税和军事行动等权能，逐步形成“公共福利”维护者的形象。伴随着社会管理职能的加强和政府对社会经济活动干预的增多，政府的政治统治职能也得到了增强，统治方式和手段都发生了显着变化。
