政府权能是政府这一“组织体”的权能，它与政府权力、政府能力、政府职能等概念密切相关。本章对这些概念的基本涵义、它们之间的关系及其不同之处进行分析。
一、政府权能及其内涵
政府权能是政府行使权力的能力与结果的综合体现。首先，政府权能是一种势能，它表现为政府权力在实施过程中其权力、权势、能力的综合表现；其次，政府权能在结果上体现为政府威能，表现为政府的权力、能力、职能、功能的综合实现状态。政府是行使国家权力的唯一合法主体，政府行使国家权力的行为能力与行为结果综合体现为政府权能，政府权能具有实体性、关系性和历史性等特征。
（一）政府权能的实体性
政府权能的实体性首先体现在政府权能是国家权力实现程度的重要体现。政府是国家这个实体的核心部分，仅有领土、主权、人口与自然资源不能构成完整意义上的国家。在马克思主义政治学看来，国家是一种虚幻的共同体形式，是有组织的暴力机构，其实质是阶级统治。抽象意义上的国家无法行使其所具有的一切权力，国家所能行使的权力仅仅在于保证其权威性、完整性及独立性。国家权力从形式看是社会权力的总体，是各种统治权力的总和。但是，总和的各种统治权力并不等于国家权力，因为不同的统治权力总是由不同的政治主体行使的，不同政治主体行使权力的目的与动机难以保证与国家权力的目的、意图及利益的完全一致性。在行使统治权力的各种主体中，政府无疑是国家权力的行使者，是国家利益的表达者。政府是“公共的政治机构”，它要行使公共权力，要“缓和冲突，要把冲突保持在‘秩序’的范围以内”。在这一点上，政府意图与国家意志完全一致，政府行使国家的统治权力，国家权力成为政府进行政治统治的保障。其次，政府是公共权力运行的组织载体，具有复杂的组织机构与具体运行机制。
政府不仅要行使国家的统治职能，而且，还要承担社会职能、经济职能及文化职能，其完整的组织机构设置与良性运行机制保证公共权力的行使。政府权能是政府这一组织体的政治行为能力与政治行为结果的综合体现。再次，政府权能以政府权力结构配置和政府各种权力之间的相互关系为基础。政府权力结构的配置是政府权能作用的前提条件之一，合理的权力结构配置与协调的各种权力关系有利于政府权能作用的发挥。政府权力结构配置受制于统治阶级的政治权力相互作用的状况，受社会经济发展状况、历史条件、社会条件的制约。为了使政府权能能够综合的最大化的得以实现，政府总是试图把权力结构和各种权力之间的相互关系配置最为合理。政府权力结构的配置受政府的历史任务、权力制约因素、社会利益状况等方面的影响。最后，政府权能的作用及影响是客观的，是可以测量与评估的，不同体制、不同历史时期的政府权能有明显差异。测度政府权能最直接的方法，就是看政府权威和影响力，以及政府对复杂事件和复杂社会问题的处理能力与解决能力。政府权能的差异表现在政府对政治稳定的作用及影响程度、政府能力的强弱、政府效率的高低以及政府对政治发展的贡献大小。
（二）政府权能的关系性
在政治生活中，政府权能是政府对社会、对公民的影响作用，它以国家与社会、国家与公民之间形成的权力关系结构为基础，通过对客体对象的影响、指挥、作用、改变等政治活动和社会经济活动得以实现。
因而，政府权能的关系性体现两个方面，一是客观存在的各种权力关系是政府权能能够发挥作用的基础；二是政府权能体现着功能性的目的结果关系，即政府权能是政府基于一定政治目的，运用各种手段来达到某种政治结果的过程。
政府权能首先受制于国家权力关系，政府与国家权力之间的关系是政府权能存在的政治空间。如前所述，政府是国家权力的最主要行使者，是国家利益在形式上的直接表达者，是国家权力的输出系统及其运行系统，因此，国家权力的性质、国家权力的构成、国家权力的配置决定着政府的权能结构和权能形式。从政府与国家的总体关系上看，“政府在整个权力体系中所处的层次要比国家低些。因此，在同一社会形态中，政府的更迭通常并不引起国家的更迭，甚至可以成为国家存在的必要条件。也因为政府处于较低的层次，使得不同性质国家中的政府无论从其结构、活动方式还是内部机制等方面，都有更多的可比性，因而在不同的政府权力的运行中比之国家权力就存在着更多的共同性规律”。
其次，国家权力与社会权力之间的关系是政府权能赖以存在的社会空间。这种关系基于现代国家的形成、基于国家权力与社会权力之间明确界分之后而确立的。也就是说，这种关系是在相对独立于政治国家的市民社会形成之后、市民社会作为抗衡政治国家的基本力量逐渐显现、并逐步从政治国家中收回本来属于自己的部分权力的历史前提下形成的。在西方国家，随着市民社会的崛起及其对权力的斗争与争取，打破了近代以前国家对社会权力的垄断，在前现代化时期政治社会与市民社会的重合、市民社会的权力被国家权力所湮没的“国家所有制”破裂了，所以，政府权力与社会权力之间关系的形成始于近代市民社会的出现，以资本主义市场经济关系的建立为必然前提。
国家权力与公民权利之间的关系是政府权能赖以存在的权力空间。这种权力关系的真正确立是基于封建等级秩序的崩溃以及封建专制独裁制度的瓦解，公民从等级森严的身份制度下解放出来，具有独立的财产权利和政治自由的权利，宪法与法律明确赋予并切实保障公民的生命权、自由权、人格权和财产权等不受侵犯，公民的权利与义务同政府的权力与义务有明确的界分，国家不能以任何借口侵犯公民的合法权利。“它（指现代国家。笔者注）改变了前资本主义社会中，以国家为主导的一元包容的权力关系结构，形成了以经济与政治、个人（社会）与政府的二元对立关系，并成功地使后者从属于前者。”于是，政府权能作用的边界就止于公民权利存在的地方，国家权力与公民权利之间的域间就成为政府权能存在与发挥作用的基础。政府权力与公民权利的界限在宪政国家里是依据宪政原则对政府行为和政府权力进行规范后，作出明确界分的。在非宪政国家里，政府权力与公民权利也有一定的界限，但是，这种界限是不确定的、是模糊的，公民权利时刻有被政府权力侵犯的危险，公民权利无法得到切实保障。
从政府权能的功能作用上看，政府权能体现着目的结果关系。政府权能是政府基于一定的政治目的，运用各种手段来实现某些政治结果的过程，这一过程的实现是政府凭借其权威性，以及政府权力的强制性与合法性，使社会和公民认同、接受政府的意图与政治目标，并将其转化为现实，从而达到有效进行政治统治、社会治理、实现其统治目标与利益的结果。这一功能性的目的结果关系实际上是一个转化过程，即政府目标转化为社会目标、政府意图转化为社会行动、政府意愿转化为合乎其目的结果。
在这个转化过程中有五个基本要素：
（1）主体要素。是指政府权能转化过程中的所有参与者，包括政府权能的发出者、传递者、影响者及接受者。
（2）客体要素。是指政府权能发挥作用的客观条件，包括政府表述出的意思、政府权能作用的空间、政府权能作用的条件及凭借手段等。
（3）过程要素。是政府进行政治统治、治理社会过程中表现出的权能，过程要素包括政治目标确定、政治目标实施、政治目标评价、政治目标反馈及政治目标优化等环节。
（4）能力要素。是指政府在政治活动和社会经济活动中影响、指挥、作用以及改变客体对象所具备的能力，包括潜在的素质能力、外现的实际运用的能力。
（5）结果要素。是指政府权能达到的结果状态，包括影响程度、认同程度、接受程度等，从程度上看政府权能是达到了权威境地，还是依赖强权才能发挥作用。政府权能的目的结果关系，强调政府权能的功能意义，即政府权能的最终实现状态。这种功能性的目的结果关系是一种独特的关系，它不是完全强制性的权力关系，而是以政府权力的强制性为后盾，使“听众”自觉认同、接受政府的意志及政治目标；它也不同于说服与劝告的关系，因为政府的意志及政治目标并不完全依赖于“听众”的意愿而“听众”又必须遵守之。
（三）政府权能的历史性
政府无论其组织机构，还是对社会进行统治的方式，都是具体的、历史的，都是由其所处的社会经济结构和社会权利结构决定的，因而，政府权能的作用也是历史的、具体的。政府权能作用的历史性受以下两个因素的制约：
一是受政府权能内容及其权能特性的制约。政府权能的核心是运用与行使“特殊的公共权力”，即国家管理权力，“国家管理社会的权力是社会发展到一定阶段的产物；它产生于社会的阶级对立，是为以虚幻的共同利益形成出现的统治阶级利益服务的；它将随着国内阶级对立的尖锐而日益加强”。随着阶级矛盾和社会经济利益的复杂化，政府权能作用的范围不断扩大，政府权能作用的方式、途径以及手段等不断演变。
二是受政府权能所依赖的基础与条件的影响。这些基础条件包括：其一，物质经济条件。政府权能的作用是由一定的物质经济条件决定的，这些条件是不断变化的，不同政府作用的经济基础不同，其权能要求与实际权能的大小也不相同。其二，社会权力关系结构。权力关系结构是政府权能作用的社会基础，是政府权力与社会权力之间形成的权力结构状态，在不同社会制度下这种权力关系结构的构成差异很大，因而，基于不同社会的权力关系结构的政府权能差异也就很大。其三，政府内部的权力关系结构。这一结构在形式上表现为不同的政府体制，实质上是公共管理权力在政府不同机构间的分配。这一结构是政府权能作用的权力基础，它是在一定历史条件下形成的，哈利法克斯（Halifax）根据英国的经验得出结论：“法律和政治体制不是一次完成而是成百次地创造。”他在《海上新模式》中分析了君主专制制、共和政体、混合君主制三种政体的可能性，并认为不同政体的权力不同，政府的能力也就不同。在他之后的洛克、孟德斯鸠、柏克等政治思想家都看到了不同政府体制是历史形成的，其权能作用差别很大。
二、政府权能与政府权力
（一）政府权能是政府权力实施的结果，政府权力为政府权能作用提供强制性的保障
政府权能与政府权力之间的关系是复杂的，二者不是单向度的一致性关联，具有多重耦合联系。政府权能依附于政府权力，政府权力是政府权能发挥作用的基础与凭借，这种依附关系由政府权力的性质、内容、构成与运行方式所决定。同时，政府权能又体现着政府权力实施所产生的结果，政府权力的影响范围、影响程度表现为政府权能、权势的作用程度。
从霍布斯（Thomas Hobbes）开始的系统的社会契约理论认为政府权力是公民权利通过社会契约让渡给政府的，政府权力是公民权利的派生权力。合法的政府只能产生于被统治者的同意，政府的职能是保护公民的自然权利。人们依据社会契约在建立政府的过程中，有权根据自己的意愿选择政府的形式，以及政府权力的范围。洛克（JohnLocke）默认格劳秀斯（Hugo Grotius）、普芬道夫（Samuel Pufendorf）等人的两种契约思想，即个人之间的契约，导致社会的产生；另一种则是社会与政府之间的契约，使政府得以成立。洛克指出：“有很多证据足以证明，就历史来看，我们有理由断定政权的一切和平的起源都是基于人民的同意的。”“政府和社会的存在都是为了维护个人的权利，而个人权利的不可取消性则构成政府与社会权威的基础。”政府的权力来源于公民权利，政府应该为社会的幸福和保护人民的权利而存在，对严重损害社会利益和公民权利的政府加以变革是正当的，因而，政府权力的最初来源就设定了政府权能的边界——政府权能作用不能侵犯公民的权利。
当代思想家从民主法治的角度以及政府权力分工的角度来分析政府权力中潜在的“契约”实质，哈贝马斯（Jürgen Habemas）认为，政府的权力是一种“交往权力”，“立法所依赖的是另外一种类型的权力——也就是交往权力——的产生。……政府的行政权力必须建立在一种具有立法作用的交往权力的基础之上”。因此，政治权力是一种表现在合法之法的制定、建制的创立之中的授权力量，是一种由多数公民达成的有约束力之集体决定的力量。
