1996-2006年间，虽然财政支农资金从49133.55万元增加到332455万元，但其存在的问题是显然的：一是财政支农支出占财政支出总额的比例过低，最高仅为2003年的6.38%，且自2003年开始，财政支农支出占财政支出总额的比例呈现逐年下降趋势，由2003年的6.38%逐年下降到2006年的3.63%；二是财政支农支出的增幅变化极不稳定，1996-2006年间，只有2000和2003两年高于同期的财政收入的增长幅度，有5年出现负增长，严重违背了《农业法》的“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的条款规定。如果1996-2006年间，安徽省财政支农资金支出能分别保持与全省财政支出、全部财政收入、地方财政收入同步增长，则10年间应投入的财政支农资金总额分别为189亿元、191亿元和186亿元，而实际的财政支农资金投入仅为159亿多元，分别少投入30亿元、32亿元和27亿元（见表3）。加之支农性财政支出70%左右用于人员供养及行政开支，真正用于新农村建设的财政资金所剩无几。在这种财政支农背景下，离开健全的农村金融体系的金融支农，社会主义新农村建设目标是无法顺利实现的。
二、安徽省金融支农的现状与问题
改革开放以来，安徽省农村金融经历了一系列改革，基本上形成了以农村信用合作社为主体、中国农业银行和中国农业发展银行共同发展，民间金融为补充的农村金融体系。表面上看，安徽农村金融体系是比较完善的，既有政策性金融机构、合作性金融机构，又有商业性金融机构。但实际上安徽农村金融体系还存在着许多问题，诸如中国农业银行和中国农业发展银行职能由综合性向单一性转变，农村信用合作社的体制改革效率低下以及农村经济风险分散和转移机制缺乏等，使得农村金融体系的整体功能受到削弱，已难以适应农业和农村经济发展，与社会主义新农村建设的客观需要不相适应。具体表现在以下几个方面：
（一）国有商业银行机构撤出农村金融市场，严重削弱了农村的金融资源供给
国有商业银行改革后，按照赢利性、流动性、安全性原则从事经营管理，调整了经营战略，加之农村经济的弱质性、风险高，国有商业银行大量撤并了农村经营网点。据统计，1998年底，国有商业银行安徽省分行共有机构4662个，截至2004年底仅剩2677个，6年共撤并营业网点1985个，降幅达42.6%，其中绝大部分是县及县以下的农村地区网点。［3］商业银行经营网点的撤并与整合，应该说是商业银行深化改革、防范风险和追求利润最大化的正常举措。但是，这种以利润最大化为经营目标的商业化模式，与农业的国民经济基础地位不相称，加之国有商业银行大大收缩了放款权限，从而日益弱化了金融支农的重要作用。以安徽省郎溪县为例，2000-2004年间，三家国有商业银行（工行、农行、建行）的网点撤并幅度达三分之二，向农村经济系统发放的贷款份额由2001年的47%下降到2004年的42%。
（二）农业发展银行业务范围狭窄，未能承担起扶持农村经济发展和推进农村经济结构调整的重任
中国农业发展银行安徽省分行成立的初衷是接管中国农业银行、中国工商银行划转的农业政策性信贷业务，为农副产品收购、农业基本建设、农业综合开发、农村扶贫和农村教育提供资金支持。但是随着粮食企业市场化改革的推进，特别是1998年3月国务院决定将中国农业发展银行承办的农村扶贫、农业综合开发、粮棉企业附营业务等项贷款业务划转到有关国有商业银行后，中国农业发展银行逐步演变成“集中精力加强粮棉油收购资金封闭管理”的“粮棉油收购银行”，远不是完整意义上的农村政策性银行。
从全国情况来看，农发行近99%的贷款业务是粮棉油收购贷款，安徽省的情况大致也是如此。例如，截止到2005年6月，郎溪县农发行发放的粮棉油收购贷款26924万元，占到了总贷款的89.9%。［4］农发行这种单一贷款业务经营方式，与新农村建设的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的宏伟目标严重不相适应。2005年以后，农发行信贷业务虽有所延伸扩展，但信贷业务整体格局并未有大的突破。
（三）农村信用合作社由于自身原因难以独家满足农村金融需求
据文献资料表明，全国农村中80%的农户贷款、68%的乡镇企业贷款、63%的农业贷款由农村信用社发放，稳居各类金融机构之首［5］；安徽省84%的农业贷款、56%的乡镇企业贷款是农村信用社发放的［6］。农村信用合作社成为名副其实的农村金融主力军。但由于安徽省农村信用合作社自身存在着诸多问题，在新农村建设过程中，难以满足人均3000-4000元的资金需求。［7］2002年的《安徽金融年鉴》的资料表明，安徽省农村信用合作社存在的主要问题有以下几个方面：
首先，人才缺乏、技术落后、业务单一。安徽省农村信用合作社在职职工中，专科及专科以上学历的职工仅占18.5%，高中占到了29.7%，初中及以下占到了51.8%。另外，农村信用社尚未实现系统内部联网，也没与商业银行联网，这限制了其业务范围。其次，资源分配不公。例如，截至2001年底，安徽省农村信用合作社各项贷款余额295.3亿元，农业贷款和乡镇企业贷款就分别达到了178.1亿元和65.7亿元，两者共占到了82.6%，而急需资金的农户和个体经营户从农村信用合作社获得的贷款是有限的。第三，不良贷款居高不下，亏损严重。截至2001年底，全省农村信用合作社不良贷款占各项贷款的55%，历年亏损总额高达24亿元；截至2004年12月末，全省农村信用社系统共有独立核算的法人机构1802个，其中118个亏损，亏损面为6.7%，年末不良贷款余额148.9亿元，占比29%。第四，内部控制流于形式，经济案件时常发生。安徽省农村信用社基本上都成立了“三会”（股东大会、理事会和监事会），但是绝大部分都流于形式，“内部人控制”问题仍然十分严重。
（四）邮政储蓄只存不贷，农村资金被大量抽走
虽然目前邮政储蓄可以通过协议存款业务实现邮政储蓄资金回流地方，支持农村经济建设。但现实情况是，安徽省邮政储蓄76.8%的网点、邮政汇兑82%的网点在农村，截止到2005年底，占全省邮政储蓄存款余额规模的71.68%来自县及县以下农村地区邮政储蓄，存款余额达335.48亿元；而自2003年开展协议存款业务以来，安徽省邮政储蓄通过此种方式回流安徽的资金总额仅为6.5亿元。［8］即使这6.5亿元资金全部用于农村经济建设，也只占邮政储蓄从农村地区吸储资金335.48亿元的1.94%，超过98%的邮政储蓄资金从农村经济系统中抽走，抽走资金总额近330亿元。
（五）民间金融活跃，但缺乏必要的规范和保护
农村民间借贷是农村融通资金的传统方式，现阶段仍然是农户之间资金互助的重要手段。研究资料表明，民间借贷占整个农村资金市场总量的比例，经济发达地区为三分之一，经济欠发达的农村约占一半，而在经济落后的地区更是高达三分之二。［9］在安徽省的广大农村，农户借贷中的民间金融（亲朋好友和私人高利贷）占65%，正规金融仅占6%。［10］而据安徽农业大学金融系2005年在安徽省14个地市的800份有效问卷调查显示，安徽省农户借贷中，高达85%来自民间金融（包括亲戚、朋友、邻居和放贷者）。民间金融在农村金融体系中的活跃程度可见一斑。
毫无疑问，民间金融在活跃农村金融市场、拓宽农村融资渠道、促进农村经济发展方面起到了积极作用，但同时也容易带来一些问题。首先，由于民间金融是一种自发的、分散的、具有一定隐蔽性的信用活动，缺乏必要的规范约束。在调查的800户农民中借贷无字据的有437户，占了54.6%，这表明农民借贷中相当一部分借贷无任何书面凭据，手续非常简单，这与农民的文化程度、思想观念和纯朴诚实的性格有关。但这种不规范的民间金融，蕴藏着不可忽视的风险，例如频繁发生的皖北非法集资案等。严重时甚至危及农村社会的稳定。其次，民间金融的贷款利率普遍较高，增加了借款者经济负担。据资料显示，在民间借贷中，年利率达到30%及其以上的借贷占到了60%。
（六）农业保险发展严重滞后，农村经济缺乏风险分散和转移机制
安徽是农业大省，农业人口占全省总人口的79%，全省轻纺工业中，以农副产品为原料的产值占总产值的75%，农副产品出口占全省出口总额的50%［11］，农业在安徽省国民经济中的地位举足轻重。然而，安徽又是一个多灾的省份，江淮流域以及江淮分水岭地区经常发生自然灾害，与之相对应的安徽农业保险发展严重滞后。安徽农业保险始于1983年，1991-1993年间，各项农业保险险种在广大农村全面铺开；但自1996年原人保分业经营，原来享受的各项优惠政策被逐步取消之后，高风险、高赔付使安徽农险陷入了“多干多赔，不干不赔”的困境，农业保险业务逐年减少，逐渐萎缩。2003年全省农业保险保费收入仅420万元，2004年更是减至50多万元［12］；从1992年到2003年底，11年间农业保险的平均递减率高达22%。
目前，安徽省农业保险所存在的问题集中表现在：农业保险业务规模小，且处于不断萎缩的状态；自然条件较为恶劣，农业保险的发展缺乏良好的客观环境；农民参保意识不强，农业保险需求不足；缺乏必要的财力支持和立法保障；人才匮乏、技术薄弱；等等。所有这些问题严重制约着安徽省农业保险的发展，使得安徽省农村经济运行中的风险分散和转移机制难以有效建立，无法为安徽省的社会主义新农村建设保驾护航。
三、深化农村金融改革，加大金融支农力度，促进社会主义新农村建设的政策建议
（一）强化政府引导作用，尊重农民主体地位
安徽省农村金融体制变迁均是由政府相关部门直接推动的，采取的是自上而下方式，是政府主导下的强制性的制度变迁过程，这个过程忽略了或压制了农民群众的创造性，结果导致了农村金融体系效率低下。在农村金融体制改革中，只有“还权于民”，尊重农民主体地位，政府积极引导，才能真正建立符合“三农”需要的定位科学、功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。
（二）引导商业性金融机构，加大金融支农的投入力度
利润最大化、风险最小化是商业性金融机构的经营目标与原则，这与“三农”的脆弱性和高风险性，投资回报低、周期长等特征在本质上是向背的。因此，调动商业性金融机构加大支农资金投入力度的积极性，就必须要以市场为导向，以政策为手段，正确加以引导。对于积极开展农村金融创新、拓展农村金融市场、以实际行动支持新农村建设的商业性金融机构，要尽可能在税收优惠、行政规费、政府服务、新闻媒体关注与宣传等方面予以鼓励。对于具有市场前景、促进农村经济发展、提高农民收入的新农村建设项目，在向商业性金融机构申请贷款时，政府可以采取配套的政策措施，鼓励商业性金融机构优先发放贷款。我们认为，目前比较可行的政策措施可以考虑：一是建立“三农”贷款风险保障基金；二是建立“三农”贷款担保机制，如通过订单农业为“三农”贷款提供担保、通过政府采购为“三农”贷款提供担保、建立健全农村信贷担保机构等；三是建立“三农”贷款贴息（免息）机制等。
（三）调整农发行职能定位，拓宽农发行业务范围和资金来源，强化农发行的支农作用
调整农业发展银行职能定位，就是要按照新农村建设的目标要求，转换农发行“粮棉油收购银行”的角色定位，切实将农发行建设成真正意义上的农村政策性银行，为新农村建设提供全面的政策性金融服务。
拓宽农发行业务范围和资金来源，就是要根据建设新农村的需要和要求，首先要在巩固原有业务的基础上，逐步从农业产后服务领域向产前、产中延伸；其次要从面向农业生产服务逐步拓宽成面向农村社会经济服务，特别是农村基础设施、农村社会公共事业、农村生态环境、农村城镇化建设等方面；第三，加强与农村信用社、邮政储蓄合作，带动农村金融体系全面强化支农作用；第四，加强与政府各职能部门合作，利用自身作为金融机构在投资理财和资金运作中的人才优势、技术优势，集中政府各职能部门的财政性支农资金，代为投资运作，以提高政府财政性支农资金在建设社会主义新农村中的实效。
