二
美国行政监察制度是战后各国行政管理职权不断扩大的产物。20世纪20～30年代以前，经济自由主义理论在资本主义国家中占据主导地位，人们反对政府过多干预经济，政府职权范围有限。在这种情况下，美国都没有也不需要专门的政府内部监察机构来开展经常性的监督，对行政机关的监督主要是通过议会及其组织和领导的独立机构来开展。随着凯恩斯主义的出现，特别是二战后，政府承担着越来越多的社会经济公共职能，行政机关职权不断膨胀，使外部监督机关对行政机构的控制越来越艰难，其弊端和局限性逐步显现出来。于是，现代行政监察制度蔚然发展起来，并形成了不少比较有效的做法和突出的特点。
1.行政监察工作地位较高
美国国家针对行政监察制度容易受到来自行政系统的干扰和影响的弱点，在设立行政监察机构时，都努力保证监察机构、监察工作具有较高地位，对监察工作的领导关系、官员职级和待遇等作特殊规定，提高监察机构的地位，保证监督职能得到充分履行。一是总统直接领导，确立监察权威。行政监察工作受总统直接领导，经常过问监察工作，监察长在必要时可就一些重要情况向总统报告。正是由于有总统撑腰，才敢于铁面无私，敢于碰硬，敢于排除干扰，增强了监督效果。二是官员级别较高，便于实施监督。美国监察长虽然只是政府领导下的一个正部级机关，但内部机构配备的官员职级比同级其他部门高。监察官中部级官员和专家占多数，这样的配备便于对同级其他部门开展监督，有利于扫除查办案件中的困难和阻力。美国行政部门监察长的行政级别也较高，与本部门的法律总顾问、副部长属同一行政级别。三是工作待遇特殊，职业受人尊敬。监察官的待遇十分优厚，其工资比一般的同级政府官员高。四是赋予较大权力，保证特殊地位。美国监察机构的特殊机制和地位，因此监察机关的建议一般都得到采纳和落实。
美国联邦政府为便于监察机构实施监督，规定各单位必须向监察机关定期报送反映工作情况的报表，监察机构定期对政府各部门的工作作出评估，向总统报告工作，并汇编成小册子，通过各种新闻媒介向社会公布。同时，为了保障行政监察长办公室的地位，通过立法赋予监察机关很大的权力，如独立行使调查权、调档权、侦察权、搜捕权、越级报告权等，并且规定，任何人向监察官员隐瞒所需材料，或者不把材料交给其成员，或者拒绝向他们提供所需情况，或者拒绝执行传讯请求，不管属哪种性质，都将受到惩戒。
2.监察机构独立性强
作为行政机关的监督机关，行政监察机关的独立性具有重要意义，是保证它依法公正面貌来行使职权的基本手段。通过立法保证他们独立行使职权。一是人事独立。为了保证监察长独立的地位和权力，美国《1978年监察长法案》对监察长的任免和领导关系作了具体规定，例如：监察长直接向所在行政机关负责人负责，独立行使职权，不受任何干扰，监察长由总统根据参议院的建议和同意任命，也只有总统才可以将他撤换，撤换时必须向国会参众两院说明理由。
二是职权独立。美国《1978年监察长法案》规定：包括本行政机关负责人在内的任何人都不得妨碍或禁止监察长发起、开展或完成审计和调查活动，不得妨碍和禁止监察长在审计和调查活动中签发任何传票，也不可以阻止或制止他做出任何审核、调查和有关的报告；没有人可以阻止或制止监察长有权要求提供证据和搜集资料的传票；监察长可随意向国会报告任何事项而不受有关机构限制。三是经费独立。美国的行政监察机构人员工资和经费开支通过预算专项提取、专项拨款，使监察机构不必仰仗他人鼻息，便于维护自身的独立性。美国通过预算拨款法预先提取经费，监察长可以在规定的范围和数额内使用这些资金，保证工作的需要。
3.行政监察与社会监督紧密结合
新闻媒介在监督政府和其他权力机关方面有着积极的作用。
因此，美国在开展行政监察工作中，注意加强与舆论监督等社会监督形式之间的配合，实行监察工作公开化，适时利用社会监督的力量，提高行政监察工作的威慑力和效果。美国在促进行政监察与社会监督的结合中做得很有特点。他们建立了独特的“行政对话制度”，把社会监督纳入行政监督体系中，形成了结合专家监督和社会监督的行政监察体制。他们还将重大事项的调查报告交给媒体曝光，将监督事项置于舆论的监督下，并对同类行政行为产生广泛的警示和教育作用。
4.监察职能重在提高行政效能
美国设立行政监察机关的重要目的，就是要深入政府内部，加强对国家法令和政府政策、计划执行情况的监督检查，对行政弊端提出改进建议，解决行政效率低下的问题。一方面，它们注意检查和克服行政管理中的不良环节。美国行政监察政府整个管理活动的一部分。监督机构负有检查、评估、劝告等三个方面的职责，力图以此克服行政管理各环节中的弊端，提高行政机关的效率。美国各级监察机关的监督重点之一是政府部门精简工作程序，要求政府各部门以签订协议的方式，对其年度简化管理方案作出许诺。
另一方面，重视监督财政资金使用的合理性、合法性及效益。美国监察长办公室是政府部门经济职责和工作效益的监督机关，监察长对其所在部门财政的公共计划支出进行审核，防止有侵吞、讹骗及浪费现象；同时，对发现的各种不合理、不合法的财政支出项目进行调查取证，并提出相应的改进建议。
5.行政监察工作法制化
纵观美国监察制度，都注意以法制为基础，对监察工作各个方面、各个环节和各种措施，明确加以规定。一方面，通过立法规范公务人员行为，建立预警和防范机制。宪法和各种法律严格规定了各种情况下何为合法、何为非法，违法后如何进行处罚，依法管理，依法赏罚。它划定了一个界限，使任何欲越雷池一步的人不得已不顾忌自己的行为所产生的种种严重后果。另一方面，通过立法规范监察活动，保障监察工作的独立性和权威性。也就是对监察机关的职权、监察方式与程序、监察对象的权利与义务等，作出明确的法律规定，确立和保障监察机关的法律地位和独立行使职权的原则，同时对监察机关的活动进行规范，保证依法监察。
6.监察人员素质普遍较高
高度重视监察工作人员的素质，高度重视监察工作人员的培训和选拔是美国行政监察制度的另一突出特点。许多国家对进入监察机构工作的人员制定特殊标准，严格选拔。美国行政监察署选拔监察官员要求极为严格甚至苛刻，被选中的人还要经过一年的严格培训，然后进行考核录用。因此，许多都是特殊人才或某些方面的专家，在社会上很有威慑力。美国监察长办公室对在职人员进行经常性的有关知识经验的训练，如有关监督技巧培训等。
定期派送监察人员到国外接受专业培训，积极参加国际监察会议及组织学习其他国家经验。
三
学习借鉴美国行政监察制度，对现阶段我省加强行政监察工作十分有益。美国行政监督的这段历史，我们可看到，通过持续的多方面的行政监督建设，建立起比较完善的行政监督体系和监察体系，是反腐倡廉的根本之策。它对于当前构建我省惩防体系特别是行政监察具有借鉴意义，给我们带来有益的启示。
1.探索科学的监察体制，确保纪检监察两项职能“两手抓、两手硬”。履行好纪检监察双重职能，是监察机关必须遵循的原则，现阶段必须在这一体制下，探索建立科学的监察体制。
一是符合宪法的精神和规定。宪法规定。国务院领导和管理监察工作，县级以上地方各级人民政府管理行政区域内的监察工作。这表明，行政监察机关是行政管理体制的组成部分，不能在行政系统以外建立监察体制；管理监察工作是各级政府的职权，监察机关必须向本级政府负责而不能超越它。
二是有利于党的集中统一领导。中国共产党是社会主义革命和建设的领导核心，监察工作必须在党的领导之下，不能脱离党的领导。
三是有利于使监察机关很好地履行职能，尽可能地减少来自各方面的干扰和影响，以便于监察机关依法行使职权，提高监督权威，增强监督效果。四是有利于监察机关充分发挥职能优势。科学的体制是发挥职能的基础，监察体制必须保证有专门的人员和科学的内设机构，履行监察机关的固有职能，为党风廉政建设和经济建设起到独特的作用。
2.借鉴美国的做法，重视和加强行政监督国家立法，用国家强制力保障依法行政。美国重视立法来加强行政监察工作的强烈意识告诉我们，在建立社会主义市场经济体制的过程中，我们的行政监察工作如何加大立法力度，确是一个值得重视的问题。美国之所以被非政府组织“透明国际”列为最清廉的国家之属，一条很重要的原因就是重视用法律规范公务员从政行为。当前要特别重视和加强反腐倡廉的国家立法，把党的主张变成国家意志，把那些经过实践检验比较成熟的党内法规变成国家法律，用国家强制力保证反腐倡廉工作持续、深入、健康发展。目前，《国家廉政法》也已着手调研论证，将对公务员从道德行为制定法律规范，以丰富和完善适合我国国情的反腐倡廉法律法规制度体系，提高行政权的自我约束能力。我省也要加强行政监察工作的地方立法，确保行政监察工作法制化、规范化。
3.以构建惩防体系为切入点，通过改革和加强行政监察工作来规范政府行政行为。随着社会主义市场经济体制的完善和科学发展观的落实，随着反腐倡廉方针的贯彻和惩防体系构建工作的推进，随着从严治政、依法行政工作的深化，行政监察工作的地位和作用更加重要。必须坚持用改革的办法，认真研究加强和改进我省行政监察工作的思路和对策，不断总结探索合署条件下更有利于纪检监察两项职能发挥的内部运行机制，积极探索和创新符合我省实际的有效开展廉政监察、效能监察、执法监察三大监察的方式方法。结合建立惩治和预防腐败体系，把行政监察工作作为预防腐败发生的重要载体，放到建立浙江特色惩治和预防腐败体系的大局中谋划。结合我省行政监察工作面临的新形势新要求，积极拓展新的领域，以建立健全科学的工作程序和合理、高效的工作机制为目标，为更好地发挥行政监察职能创造有利的条件。
4.加强行政监察工作制度化建设，提高我省行政监察工作的规范化水平。制度是工作的保证，行政监察工作只有走制度化、规范化的道路，才能完成日益繁重的工作任务。如果没有完备的制度做保障，行政监察工作的开展就会无序混乱，也必然会产生重重阻力。因此，必须切实加强制度建设。当前，我省要建立健全监察局局长办公会议制度，坚持监察机关向本级政府和上一级监察机关报告工作制度，落实监察局局长列席政府常务会议制度，进一步健全监察机关接受监督的制度和特邀监察员制度，进一步建立健全监察机关的内部工作制度特别是有关程序性制度，保证我省行政监察工作的有序运行。
5.加强业务培训，提高全省监察系统人员的素质。从与美国的行政监察制度相比较中看到，我省监察机关履行职能和发挥作用是好的，但一些监察工作人员的素质则存在差距，这限制了监察机关职权的正确运用、职能优势的充分发挥。大力提高监察干部队伍素质是我们面临的突出课题。鉴于今明两年我省纪委集中换届，将会有一批新的监察干部调整充实。因此，加强对我省监察干部的培训工作非常重要，也尤为迫切。一是必须着眼于解决业务难题的培训，在提高能力上下工夫。培训不能满足于一般的业务知识、工作程序的了解和学习，必须善于在总结工作中碰到新情况、新问题的基础上，有针对性地研究新的工作方法、新的应对措施，促进工作水平的提高。二是重视相关知识的学习培训，在扩大知识面上下工夫。要组织我省监察干部深入学习社会主义市场经济知识，尤其要学习改革开放和经济发展前沿领域的有关知识，如金融、审计、财会、法律等，还要学习和掌握计算机技术、外语等。
三是培训必须注意探索监察工作的规律，在理论研究上下工夫。
当前，许多监察理论问题都需要进一步探索和完善。必须利用集中的业务培训时间，有意识地加强理论研究，逐步形成系统的、完善的行政监察理论。四是培训还必须进行长期的规划，在系统性上下工夫。必须根据队伍的实际情况，制定出我省在一定时期内的长远培训规划，分层次、分阶段、系统化的实施。
（作者系浙江省纪委常委、秘书长）
