监察部信访举报工作考察团
2007年金秋时节，监察部信访举报工作考察团一行赴荷兰、法国，重点就公民投诉问题，先后考察了荷兰国家监察专员署、阿姆斯特丹市和鹿特丹市监察专员办公室，法国国家调解委员会、巴黎圣日尔曼市政府等机构。在有关方面精心安排和共同努力下，考察进行顺利，收到了较好的效果。作为考察团成员，我们通过这个机会开阔了眼界，对荷、法两国的投诉工作有了初步的了解。
一、公民投诉制度的基本情况
我们此次考察的部门，虽然名称不同，但就其职能来说，都是调解社会矛盾的（巴黎圣日尔曼市政府除外），实际上即公民投诉机构。这些机构在设置及运作上都形成了一套比较成熟的做法，并且带有自己的特色。
1.工作部门独立，机构设置灵活
荷兰和法国在国家一级分别设有国家监督专员署和国家调解委员会。他们以中立的面目出现，当公民与政府之间产生矛盾纠纷的时候，出面做调解工作。两个部门的设置都是独立的，除向议会或总统报告工作外，不受任何其他部门的管辖。最高行政长官分别是监察专员和主席，职位约相当于各部部长。他们一经任命，就不受其他人干预，任期6年，不得被随意解职。法国国家调解委员会主席不得连任。监察专员和主席有独立的用人权，可以自行决定招聘什么人、解聘什么人。财政列入国家统一预算，经费开支只受审计院的审查。荷兰国家监察专员署的工作人员有160多人，其中专门负责处理信件、举报电话的只有5人（只负责收信、拆信、接听电话和分类）。其他人分属于不同的业务部门，主要从事调查、综合等项的工作。法国国家调解委员会有100多名工作人员，其中10人专门负责处理信件、举报电话的工作。
荷兰公民投诉机构的设置比较灵活。荷兰的国土面积只有10万平方公里，人口1500万，但在投诉机构的设置上却不搞“一刀切”。国家监察专员署主要负责受理公民对中央政府和290个小城市政府行为的投诉，其他168个较大的城市如阿姆斯特丹市、鹿特丹市等地则各自设立自己的监察专员办公室，负责受理本地公民的投诉。国家监察专员署与地方监察专员办公室之间没有隶属关系，彼此也是独立的。采取的是“国家管小城市，大城市自设专署”的模式。
2.受理范围明确，工作程序规范
荷、法两国对投诉的内容也有范围内和范围外之分。2006年荷兰国家监察专员署收到14000多封投诉信件和举报电话，基本都属于公民诉求类问题。其中89％是范围内的，11％是范围外的。
在范围内的投诉中，又区分哪些是荷兰国家监察专员署有权处理的，哪些是无权处理的。有权处理的问题包括政府工作人员办事效率不高（比如公民申请基金的时间过长等）、办事态度不好以及行政不作为等。无权处理的问题包括对法官的判决不服、对国家做出的行政行为不满等。阿姆斯特丹市监察专员办公室规定有60项投诉内容是属于范围内的，主要涉及的是政府不作为（如社会福利颁发不到位等）。法国国家调解委员会平均每年收到65000封左右投诉信，反映的内容主要是社会问题，大多属于该委员会的受理范围。对于范围外内容的划定，荷兰的规定是，反映的问题与被投诉人无关，或被投诉人正等待审判机构判决，或对其已有调查结论等；法国的规定是，在职公务员对所属行政机关的投诉，以及军人对军事机关的投诉等。对于这些内容的投诉，该机构都打电话或写信告诉投诉人应去什么地方或部门投诉。
对于范围内投诉的处理，有规范的工作程序。荷兰国家监察专员署的做法是，要求投诉人提供详细的书面材料。法国国家调解委员会一般不直接受理投诉。公民投诉时，或是将材料交给调解委员会在政府部门和地方聘请的授权代表，由授权代表进行处理；或是向国会议员提交材料，然后由国会议员转交调解委员会。
对比较简单的问题，两国都通过打电话等方式与被投诉的行政机关进行沟通、协商，促使问题得到解决。比如荷兰阿姆斯特丹市一个居民区反映他们的房子被其它建筑物遮住了阳光，认为政府欺骗了他们。市监察专员办公室经过了解后认为，市政府在建居民楼时没有向该地居民提供足够的背景资料，有欺诈嫌疑。最后经他们的协调解决了这个问题。对较为复杂的问题，荷兰国家监察专员署直接进行调查。法国国家调解委员会或亲自进行调查，或委托检察机关进行调查。
3.调查报告公开，接受舆论监督
对复杂的投诉问题要进行调查，调查结果形成报告，报告结果是公开的。报告没有法律效应，而是弄清事实，作出评价，督促有关部门去解决问题。荷兰国家监察专员署的报告如果不被相关部门采纳，监察专员可以提请下院或相关部的部长出面协调。所以，报告中的评价及意见是很有权威性的。我们在考察中了解到，一个亚洲国家的女学生在荷兰的监狱中自杀，死者的家属通过大使馆投诉了荷兰的这个监狱。荷兰国家监察专员署对此事进行调查，他们到监狱了解情况，还从司法部调来资料，最后形成了一份报告，送给荷兰司法部和投诉人，并上网公布。这件事最终得到妥善解决。如果投诉者或被投诉者不认可调查报告，投诉机构就通过电视、报纸等媒体向社会公布报告内容，让公众了解情况，形成舆论压力，促使有关方面解决问题。
二、值得借鉴的一些做法
我们在考察中发现，荷兰、法国在公民投诉工作中有一些行之有效的做法，值得我们研究和借鉴。
第一，法规条文不长，却很管用
荷、法两国在公民投诉方面都制定有专门的法律荷兰有《国家监察专员法》，法国有《调解专员法》这些法律的特点是条文不多，内容不长，很容易记并且执行得很好。如荷兰《国家监察专员法》对监察专员受理投诉的规定只有5条9款约1200字，但对投诉的时效、诉状应包括的内容以及不予受理的事项等，都作了说明，便于公民理解和工作人员执行。我国古籍《明史·刑法志》上说：“法贵简当，使人易晓。”体现的思想与荷、法两国的做法是相通的。
第二，充分发挥协调作用，为投诉人办实事
荷、法两国投诉机构都能充分发挥协调的作用。主要做法是：
（1）提供方案。对投诉问题进行简单的调查，弄清事实后，拿出解决问题的方法，供投诉人参考。
（2）直接介入。直接给投诉反映的有关部门打电话，要求其解决问题。遇到简单的投诉，往往使用这两种方法。
（3）撰写报告。对复杂的投诉问题，要进行独立的调查，其他部门必须予以配合，警察也要配合，并要提供相关的资料，包括个人隐私问题。在此基础上，撰写出解决问题的调查报告。
据阿姆斯特丹市监察专员办公室的官员介绍，有95％的报告中的建议相关部门都采纳、执行了。鹿特丹市监察专员办公室的报告直接送给市政府，该市市长要对报告中提出的问题给予答复。一般情况下，也尊重并采纳报告中的建议。据法国国家调解委员会的官员介绍，在投诉中有85％的诉讼是市民胜诉。这表明，他们是站在公正的立场上，真心实意地为投诉人解决问题。
第三，善于借助外力，切实调动义务调解员的积极性
法国在全国聘请了300名义务调解员。这些调解员都由退休人员担任，多数是律师。他们是义务工作者，不拿政府薪金，每周工作一至两天，主要工作是帮助审查投诉人的材料，也帮助投诉人准备和提交投诉材料。他们有临时的办公场所，政府给他们提供基本的工具（比如电脑等）和一定的经费。由于这些调解员是退休人员，所以能全身心地投入工作。更重要的是，他们还有处理一些简单诉求问题的权力。比如有人投诉说，残疾人停车不方便，义务调解员就可以协调有关部门解决这个问题。由于有了这个权力，就很好地调动了他们的积极性，使他们真正发挥作用，从而使大量简单的投诉问题很快得到解决。这种聘请授权的义务调解员的方式，不失为借助外力的一种好做法。
第四，薪酬制度具有激励作用，监督措施比较有力
两国投诉机构工作人员的待遇都比较优厚。如荷兰鹿特丹市有2．2万名公务员，他们的年薪平均为4．5万欧元。鹿特丹市监察专员办公室一般工作人员年薪可达6至8万欧元，高于一般公务员，而监察专员（行政一把手）的年薪可高达13万欧元，与该市副市长的年薪相当。同时，他们的年薪是浮动的。每年年底监察专员和每人进行一次谈话，对每个人的工作情况作出评价，这个评价和该工作人员第二年的年薪直接挂钩。这种做法打破了论资排辈的观念，引入了竞争机制，起到了较好的激励作用。
两国投诉机构对工作人员的监督比较到位。比如法国国家调解委员会有100多名工作人员，其中有10人专门负责信件处理工作，他们之上有一个负责人，所有的投诉信件由这个负责人先看一遍，把一道关。然后交给10位信件处理人员，这10个人阅信后决定是否受理，再把一道关。如果受理，再交给相应的5个部门（分别是负责税务问题、效能问题、社会问题、公务员考核问题，以及其它综合性问题的部门）。这就构成了工作中的三根链条，环环相扣，互相监督，形成了比较完善的内部监督管理体系。
三、几点思考与认识
通过考察，我们明显地感受到荷、法两国的国情不同于我国，他们的发展道路以及发展阶段也不同于我国，许多事情不宜进行类比，他们的一些做法也不能简单地生搬硬套。但是，即使存在不同点，解决人类社会所遇到的诸多问题还是具有一定的共同性。
我们走出国门，就是要着眼于中西方共性的东西进行研究与借鉴，以启发我们的工作思路。抱着这个目的，我们进行了思考并形成以下几点初步的认识。
——积极构建社会主义和谐社会是减少社会矛盾的根本途径。荷、法两国均是西方发达国家，但他们的贫富差距不算太大，都是中产阶级人口居多，所以社会矛盾总体上并不尖锐。荷兰国家监察专员署每年接到的投诉电话约有20000个左右，阿姆斯特丹市监察专员办公室2006年仅收到1644件投诉，鹿特丹市监察专员办公室每年收到约1000件投诉（其中下属的10个小镇每个每年平均只收到20件投诉）。法国是欧洲大国，他们的国家调解委员会平均每年收到的投诉也只有65000件左右。反映的内容，主要是涉及公民利益的诉求类问题，恶性案件微乎其微。2006年荷兰国家监察专员署形成的调查报告有1000份，其中反映官员滥用职权的调查报告只有7份。我国的国情和面临的问题与荷兰、法国不同，但解决社会矛盾的根本出路和方向都应是发展生产力，缩小贫富差距，实现公平与正义，从源头上铲除社会矛盾的土壤。从我国的实际出发，就是认真贯彻落实党的十七大精神，践行科学发展观，积极构建社会主义和谐社会，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。
——大力培养公民的法律意识。荷、法两国有关公民投诉的法律简约而又有实效，深层次的原因是两国公民的守法意识强。
我们与西方发达国家在法制化进程中的差距，主要不是在成文法（文字的东西，即法律法规规章）方面，而是在非成文法（非文字的东西，即法律观念）方面。提高我国纪检监察信访举报工作的法制化水平，一方面要抓紧制定和修改有关的制度条文，另一方面要花大力气培养公民的法律意识。这是一项更为基础性的工作。只有公民的法律意识增强了，才能真正做到依法进行信访活动，自觉维护信访秩序以及社会的安定团结。
——努力探索一条把问题解决在基层的有效途径。荷、法两国公民投诉机构的触角都延伸到小镇，化解了大量的社会矛盾。
同时，法国政府聘请的300名义务调解员在解决社会问题方面也发挥了积极作用。义务调解员分散在法国各地，被赋予适当的权力，他们完全有能力把一些矛盾解决在萌芽状态。我国现阶段的信访问题绝大部分发生在基层，绝大部分也应该解决在基层，而实际情况却是很多没有解决在基层。我国的基层主要是指县级以下的乡（镇），而目前的乡（镇）并不是一个完整意义上的政权组织，在人财物方面没有完全的支配权，公共管理能力较弱，面临诸多复杂的问题，难以胜任把问题解决在基层的重任。有人提出，在今后的行政区划改革中，宜将若干个乡（镇）合并起来，在此基础上，赋予乡（镇）一级政府完整的权力，使其责权相当。从信访工作的角度看，这或许是一种能把问题解决在基层的有效办法。应在这方面进行一些尝试。
