责任政府是一种责任明确且得到有效履行的制度安排，这种制度安排是基于“权责统一”这一理论逻辑的。着名的法约尔一般管理原则指出，“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。有权力的地方，就有责任。”法治社会政府行为必须时刻处于一种责任状态，政府的责任就是对政府权力的一种控制措施，对政府追求公共行政的一种制度性设计，而且，这种制度安排与法治密切相关。责任政府是法治的逻辑必然，是民主政治对政府的强烈诉求。法治的制度安排为责任政府的实现提供了坚实的政治架构，法治是责任政府不可或缺的政治基础。归根结底，责任政府只有在法治的框架内才能获致完整而深刻的阐释，责任政府的建构只有在法治的基础上才能顺利实现。
权力与责任的统一性必须通过法律法规予以确定，只有在法律法规上设定合理的、明示的责任，才能避免权力的边界的模糊性和任意扩张。责任可以有效抑制权力的滥用，使权力严格限制在合法范围，如果权力一旦越出合法的范围，相应的责任就是权力越界的必然代价。责任与权力的相关共存性为责任制约权力提供了规则依据，凡是符合法治的权力必定有相应法律责任，责任政府的权力行使必须有责任的规定为前提，没有责任的权力必然导致权力的放任和腐败。
我国当前市场上存在的制度风险和非市场竞争是造成我国市场秩序混乱的主要原因，消除这一现象就要从建立责任政府着手。
市场经济是人类合作秩序的扩展，它离不开经济人之间的交易，但交易是有前提的，只有产权明确，不同交易主体之间的交易才会是有序和有益的，因此，产权是市场经济的基础。如果没有一套有效的产权保障制度，个人的经济努力将充满正外部性，而无法得到其应有的报偿，其他没有贡献的人却可以不劳而获。政府的责任在于保障产权，产权保障制度的确立能够保证个人的收益率不断接近社会收益率，并降低交易费用，从而形成高效率的激励机制。这正如科斯定理所揭示的，在私有制和交易成本为零的条件下，只要财产权得到有效界定和保护，资源就能被最有效地利用。如果财产权利尚不明晰、产权的实施得不保障，市场的资源配置功能就不能有效发挥，市场经济活动就不会顺利进行。考虑到产权在市场经济中的特殊地位，市场经济发达国家的政府都特别重视保护产权，各国普遍将私人财产神圣不可侵犯载入宪法，依靠宪法的力量在私人领域和公共部门之间筑起一道屏障，保护财产权利免受公权力的侵害并维护市场主体的独立性。但是，财产权也可能来自社会的侵害，来自商业的欺诈或盗贼的抢掠。由于政府执行产权的界定和保护可以节约交易费用，因此保护产权是政府的一项基本责任，有效的产权制度又是建立在政府保护之上的。产权可能受到欺诈或抢掠之害，但更可怕的侵害可能来自政府，政府可以通过公共权力公然地掠夺私人财富。财产权利既是自由市场经济的基础，又需要依靠政府强制力来保障，财产权利的这一特征决定了与市场经济相适应的政府必然是能提供有效产权保护自身又不会随意侵犯产权的责任政府。
市场经济是社会资源配置的有效机制，她能实现社会资源的充分利用，但不能自发地实现社会资源的公正分配。市场经济与政治自利集团的结合会走上权贵私有化道路，她能为权贵阶层带来财富的迅速增长，却不能为平民百姓的生活带来多少助益。从市场经济的发展历史来看，好的市场经济离不开一个负责任的政府，凡是健康发展的市场经济，必然有一个为其维持秩序的责任政府。责任政府的出现，是顺应市场经济发展要求的产物，表明现代市场经济与责任政府之间具有相互依赖的内在联系。当代西方市场经济体制的不断完善，使得政府活动的边界被规定得比较明确。
企业也普遍具有较强的法治和权利意识，比较善于依据法律对政府的权力滥用行为进行抵制。相对来说，我国政府一直有着比较严重的人治色彩，权力高度集中并具有很大的利益配置权和自由裁量权。在我国市场经济体制逐步形成之后，传统政府管理模式给市场经济带来了较为严重的制度风险，权力的高度集中和过大的利益配置权，极容易导致政府官员出于自利性的驱动，进行背离公共性的利益分配，破坏市场经济的正常秩序。市场经济的发展以及向现代市场经济的转型必然要求法治社会与责任政府的建立。
三、责任政府与市场经济的现代转型
责任是政府的约束边界，责任一方面具有对权力的明示作用，即责任包括对的性质、行使范围的明确规定，另一方面，责任对政府具有制约作用，即政府如果逾越责任界限，责任就会构成对政府越权的惩罚的依据。责任政府意味着宪法和法律是政府及其官员履行责任的依据；公民的权利与义务应得到政府切实的保障；公民的正当诉求应得到政府积极有效的回应；政府的渎职、失职与违法行为必须承担法律责任；受政府及其官员公务行为损害的公民，政府有责任给予赔偿。
法治是责任政府不可或缺的制度保障。责任政府是法治理念在公共行政领域的体现。从政府责任作为一种制度的角度看，政府责任实质上包含了两重含义：一方面，政府责任是一种工作制度，即政府运用法律和制度的手段，将政府责任具体化、固定化和合法化，以此作为责任确定、责任追究的依据；另一方面，政府责任是国家整体政治法律制度的一部分，政府及其官员的行为受到法律法规的明确规定，并在政治法律过程中与其他国家机关及其官员发生互相制约的关系。后一种意义上的政府责任即是说，政府及其官员须在政治法律制度框架内活动，一旦违反政治法律制度，试图突破现存的民主宪政架构，其行政行为就将外部受阻，并被追究相应的政府责任。
责任政府是现代市场经济体系的重要组成部分，是一切向现代市场经济转型国家必须确立的政治基础。初级市场经济中的政府干预伴随着权力经济和意志经济；而现代市场经济是权利经济和法制经济。初级市场经济的特征是政府干预和领导意志，而现代市场经济的特征是自由交易和公平竞争。现代市场经济天然地要求法治，只有在法治条件下人的基本权利才能得到保障，公平的游戏和经济规律才能得到遵守。着名经济学家诺思对近代经济增长的原因进行了深入研究，他认为：“有效率的经济组织是经济增长的关键因素；西方世界兴起的原因就在于发展了一种有效率的经济组织。有效率的组织需要建立制度化的设施，并确立财产所有权，把个人的经济努力不断引向一种社会性的活动，使个人的收益率不断接近社会收益率。”诺思揭示了法治对于经济增长的意义，使人们认识到法治是现代市场经济的基础，法治为市场经济的发展提供了一个有效的政治环境。
责任政府的权力是按照法治的原则获得的，而法治首先维护包括财产权在内的基本人权，因此责任政府不应该拥有任何可以直接侵犯财产权的权力，它一定是承认和保护私人合法财产权利的政府。在法治社会，责任政府的行为必须符合法的精神，必须考虑到权力的行使可能对公民的权利造成的损害。这一约束使责任政府在制度变迁过程中不能随心所欲，不能仅仅为了政府自身利益或为了某个特殊集团的利益动用行政立法权和政策制定权。当政府行为涉及到公民切身利益时，公民有参与决策的权利；公民在合法权利被侵犯时也有要求补偿的权利。所以，责任政府是转型期间公民产权不受侵犯、市场交易有序进行的保障。
在当代政治生活中，强化政府责任意识与加强政府问责制具有内在的相关性。政府官员的敬业精神和道德责任感对责任政府的形成是非常重要的，但政府责任的实现不能仅仅依靠政府的自觉性，必须在制度上形成监督机制来确保政府责任的履行。监督机制是责任政府的基础，没有健全的监督机制对政府责任履行进行的监督，责任政府就会成为公民的奢望，建立有效的责任监督机制是实现责任政府的基本提前。
责任政府需要一系列制度构架确保政府对人民责任关系的确立。责任政府制度构架包括下列几个基本方面：政府责任规范体制、政府责任履行情况的考评制度和政府责任的问责制度。其中问责制是责任政府建立的关键，它使政府责任制度的落实得到保证。政府问责制将责任政府与责任追究制度紧密联系在一起。没有责任追究制度就不可能真正实现责任政治。责任追究制度主要包括责任确定机制和责任奖惩机制，并要与政府官员的晋升任用制度和物质利益分配政策紧密结合在一起。
责任政府的实现必然要经历一定的历史过程，而且责任政府也是一个发展的概念，与一个国家的政治、经济和文化的进步紧密联系在一起。要使我国政府成为人民满意的责任政府，需要进行多方面的改革和发展。建立法治社会是实现责任政府的关键，只有将政府置于民主力量的监督之下，才可能促使政府对公民负责。
没有法治，政府就会成为凌驾于社会之上的专制力量，公民就无权要求政府应该做什么和不应该做什么，政府无须对公民负责。因此，建立和完善法治是建立责任政府的关键，责任政府是法治的必然要求。从世界法治的发展历程来看，法治能否建立，取决于公民的政治力量，在公民政治力量还很孱弱的情况下，就不可能建立法治，不可能使政府真正对公民负责，因而也不可能建立责任政府。
民主的每一进步，都会促使法治的发展，从而推进政府对责任的切实履行。政府履行职责的水平与法治化的程度具有正相关性。在缺乏法治的国家，必然是政府失职渎职行为泛滥的地方。
尽管责任政府是一个发展的概念，深受一国政治、经济和文化的影响；尽管责任政府的确立是一个历史的过程，需要根据本国实际付出长期艰苦的努力，但是，理论和实践都表明，责任政府与民主法治兼容，与独裁专制无缘。在一个民主力量孱弱、民主制度衰微的国家绝无可能建立完善的责任政府，同样，在一个理性的法治精神尚未确立，法治实践仍遭践踏的国家里也没有建立责任政府的希望。诺思和罗森伯格在研究近代西方国家崛起的成因时发现政府与市场“保持距离型”的关系具有重要意义，他们把西方的崛起归因于国家在对经济人关系上从政经不分到政经保持距离型这一根本转变，认为这一转变导致了现代市场经济的形成。我国法治建设正是为了政府与市场从现在的主从关系向“保持距离型”关系的转变，为现代市场经济的发展提供必备的政治环境。法治的构建不仅是一个认知问题，更是两种力量较量的过程。西方市场经济的发展历史表明，市场经济发展并不会自发带来法治的实现，法治意味着对政府权力的限制，对政府官员既得利益者的剥夺，这必然会遇到政治阻力。所以，法治的建立需要伴随着市场经济成长的公民权利意识的觉醒，需要强有力的公民社会和民主力量，在法治进程中遇到既得利益者的阻挠时，只有依靠公民社会和民主力量才能推动改革进行下去。因此市场经济的现代转型并不是市场经济的自发演进，现代市场经济需要法治与责任政府，而责任政府与公民社会和民主政治具有内在的联系，三者只有在良性的互动中才能不断发展。
（陈国权，浙江大学公共管理学院教授、博导；王勤，浙江大学教育学院教授）
