冷战时期的美国南亚安全战略主要体现在处理与南亚两个主要国家印度和巴基斯坦的关系上。①
美国与南亚地区的最初接触是1792年，即乔治·华盛顿（George Washington）成为总统三年后，他任命本杰明·乔（Benjamin Joy）为当时英属印度首府加尔各答（Calcutta，现称Kolkata）的领事。②但因为当时印度是英帝国的一部分，在以后的一个半世纪，美国与印度并不存在实质性的政治关系。美国与印度的外交关系开始于1941年。当时，英国统治下的印度政府任命巴帕（Girja Shankar Bajpai）为驻华盛顿的印度总代理（Agent‐General of India），附属于英国大使馆并作为总督的代表，美国则在新德里成立专员办公室（the Office of Commissioner），任命加尔各答总领事托马斯·威尔逊（Thomas Wilson）为专员。③这样，美国与印度就建立了一种半外交关系。一方面，民主党的罗斯福总统原则上反对殖民主义和支持自决和独立运动，也认识到南亚次大陆在反法西斯战争中的作用；另一方面，随着美国卷入第二次世界大战，英国成为美国最主要的反法西斯同盟国。因此，当时的美国领导人面临一个政策困境（policy dilemma）和“微妙问题”（delicate question），即如何促使英国让印度独立又不损害美英同盟。但对于罗斯福来说，最重要的是赢得战争，其他都是次要的，包括印度的独立———因为这将导致与盟友英国关系的破裂。而对于印度国大党（India Congress Party）领导人如尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）来说，头等大事是结束英国的统治和赢得印度的独立。
随着二战的结束，美国领导人认为南亚问题可由印度国大党领导人和英国工党政府去解决。1947年可以看成是战后时代的真正元年。当南亚出现两个新兴独立国家时，世界正分裂成两个超级大国领导的权力集团，但当时两者之间并没有什么直接的联系。当1947年8月14日和15日巴基斯坦和印度先后获得独立时，美国对在次大陆发生的变化并没有给予很多关注，其外交政策的重点是处理与苏联的关系。美国正忙于出台后来成为44年间美国国家安全战略的遏制概念（the concept of containment）。1947年3月12日，杜鲁门总统宣布援助希腊和土耳其的政策，即“杜鲁门主义”（Truman Doctrine）。6月5日，国务卿马歇尔发起对欧洲的经济复苏计划，即著名的“马歇尔计划”（Marshall Plan）。
此后，美国相继发起成立了北大西洋公约组织、中央条约组织、东南亚条约组织和其他双边军事同盟，以遏制苏联和共产主义在世界任何地区可能的扩张和影响，包括南亚地区。
著名的研究美国与南亚关系的美国学者丹尼斯·库克斯用“相互疏远的民主国家”（estranged democracies）描述冷战时期的美印关系，认为美国和印度“除了对政治民主的忠诚外，很少有共同之处”④。其原因不是因为缺少对话，或缺乏相互理解，或严重的误解，或很难相处，而是因为华盛顿和新德里在对各自至关重要的国家安全问题上不一致。⑤他又用“清醒的盟友”（disenchanted allies）来描述美国与巴基斯坦的关系。⑥这是对冷战时期美印、美巴关系特征的最简明扼要的表述。美国从全球遏制战略的需要来处理南亚事务是形成这种特征的根本原因。
第一节战后初期到20世纪50年代：美巴结盟与美印疏远
战后初期，美国在南亚没有什么直接的战略利益。一本分析美国早期对南亚政策的书写道，当时美国的决策者认为，“在美国外交政策主要关注的目标中，如生存、有效威慑力量的发展、避免核战争，和在持续冲突时期稳定地促进国家利益，南亚没有决定性的意义。”⑦美国有更为紧迫的全球利益关系。首先，南亚地区远离冷战主战场，美国对苏平衡和遏制战略的重点是欧洲（希腊、土耳其、柏林）和东亚（中国、朝鲜），美国在这些地区有比南亚地区更为直接的利害关系；其次，美国对南亚地区也不熟悉，它不愿意与英国的关系复杂化，后者把印度视为其势力范围；第三，苏联当初把印度和巴基斯坦视为西方阵营的成员，似乎对这一地区也缺少兴趣。从1947年12月美国国务院负责处理南亚事务的官员与美国首任驻印度大使亨利·格雷迪（Henry Grady）和驻巴基斯坦大使保罗·艾林（Paul Alling）对南亚局势的评估中可以看出，当时美国对南亚的政策是模糊的，独立后的印度和巴基斯坦并没有成为华盛顿优先考虑的问题。⑧
冷战开始后，美国逐渐重视南亚地区。特别是1949年发生的两件大事（苏联爆炸原子弹和新中国成立）促使美国把目光转向南亚次大陆。由于南亚处于美国当时最为关注的东南亚和西亚之间，美国不能让南亚国家落入苏联的控制之下，当时负责近东、南亚和非洲事务的助理国务卿乔治·艾伦（George V.Allen）就说：“作为一个关键地区，它（南亚）连接着近东和远东。它控制着欧洲和远东之间至关重要的交通线。南亚国家占世界近五分之一的人口。它与亚洲共产主义统治的国家有3000英里的共同边界。”⑨
1949年10月和1950年5月，美国分别邀请印度总理尼赫鲁（Pandit Nehru）和巴基斯坦总理阿里·汗（Liaqat Ali Khan）访问华盛顿。美国在南亚的主要目标是把印度和巴基斯坦纳入其遏制苏联扩张的战略包围圈，在南亚获得基地和设施以便对抗苏联。⑩但由于巴基斯坦和印度采取了完全不同的政策，美国只是部分地达到了这一目标。
一、美巴关系：从朋友到盟友
巴基斯坦独立后一开始就采取了亲西方的政策。1947年9月7日，巴基斯坦领导人穆罕默德·阿里·真纳（Mohammed Ali Jinnah）在一次内阁会议上提出，巴基斯坦的国家利益是与民主国家，即英国和美国在一起，而不是与苏联在一起。1950年5月，巴基斯坦总理阿里·汗访问美国时表示巴基斯坦对美国经济援助和商业投资的兴趣，并强调对民主原则的支持。但当时美国同时发展与印度和巴基斯坦的关系，避免在两者中选择其一，加上印巴在克什米尔问题上存在的冲突，美国并没有满足巴基斯坦提出的大规模军事援助和提供安全保证的要求。而巴基斯坦也因此拒绝美国提出的要求巴基斯坦派兵前往朝鲜参加“联合国军”的要求。
杜鲁门（John Truman）执政时期，美国在南亚的主要利益是避免克什米尔问题导致南亚的动荡。由于苏联还远离南亚，冷战尚未成为美国南亚政策中的主要因素，美国致力于同时发展与印度和巴基斯坦的关系。尽管美国更喜欢巴基斯坦的亲西方政策，而对印度的“不结盟政策”（Non‐Aligned Policy）表示反感，但基于南亚地缘政治的现实，美国还是避免与巴基斯坦建立安全关系从而引起更大和更重要的印度的敌对。因此，“在杜鲁门时期，美国视巴基斯坦为朋友，但不是盟友。”[11]
1953年1月，艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）上台。共和党的新政府更强调通过集体安全遏制苏联。国务卿杜勒斯（John Foster Dulles）在艾森豪威尔政府的外交决策中扮演关键的角色，他把世界划分为亲共的和反共的两部分。
在他的努力下，美国加快了与巴基斯坦的结盟进程。6月1日，杜勒斯在电视台就其中东和南亚之行发表演说时，提出了著名的“北进概念”（the north erntie concept），在国家安全委员会（NSC）会议上，他指出：“巴基斯坦是我们潜在的盟国”。杜勒斯的观点很快反映在国家安全委员会的正式文件中。[12]副总统尼克松（Richard Nixon）在结束对南亚的访问后也表达了对巴基斯坦的好感，称巴基斯坦是“一个我愿意为之做一切的国家”。[13]
1954年5月19日，美国与巴基斯坦签署《共同防御援助协定》（Mutual Defense Assistance Agreement），答应给其3000万美元的军事援助。在巴基斯坦的要求下，同年10月，又增加到1.71亿美元。美国还邀请巴基斯坦加入美国在南亚周边地区建立的两个军事组织———“东南亚条约组织”（The South East Asia Treaty Organization，SEATO）和“中央条约组织”（The Central Treaty Organization，CENTO）。[14]巴基斯坦因此成为美国在南亚地区的主要盟友。当时的巴基斯坦总司令阿尤布·汗（Muhammad Ayub Khan）自称巴基斯坦是美国“亚洲盟友中的盟友”（most allied ally in Asia）。[15]1953—1961年，美国向巴基斯坦提供了20亿美元的援助，其中5亿美元为军事援助。
关于美国与巴基斯坦结盟的原因，主要有两种解释：一是美国利用巴基斯坦加强中东防务；二是美国试图在南亚建立均势。笔者认为，美国主要考虑的是前者，而巴基斯坦的目的是利用与美国的结盟关系取得与印度的平衡。美国是想利用南亚唯一愿意与之结盟的巴基斯坦来防止苏联向中东的扩张，但很快发现这既不可能，代价也很高昂。艾森豪威尔后来甚至称“这是一个可怕的错误”。[16]
巴基斯坦之所以积极向美国靠拢，主要是想利用美国的力量对付印度的威胁，而不是美国希望的那样对付共产主义。尽管双方“同床异梦”，但双方还是维持着这种结盟关系，因为双方都需要这种关系，利用对方来实现各自的国家利益。
1959年3月5日，美国与巴基斯坦又签署双边安全协定（bilateral security agreement），其中规定，如果巴基斯坦遭到侵略，在双方同意的基础上，美国采取适当的行动，包括使用武力。对此，美国与巴基斯坦有不同的理解。美国认为只限于巴基斯坦受到共产主义国家侵略时，美国承诺提供帮助。而巴基斯坦认为美国的安全承诺是广泛的，包括巴基斯坦受到印度侵略时。
1959年12月7日，艾森豪威尔成为访问巴基斯坦的第一位美国总统。在从机场到市区的15公里沿途，艾森豪威尔受到75万卡拉奇市民的欢迎。艾森豪威尔和巴基斯坦领导人阿尤布·汗除了表达对共产主义威胁的共同认识，两位军人出身的领导人也表示对对方的尊敬和好感。但艾森豪威尔在这次南亚之行中还是未能使印巴达成不战（non‐war）协定。实际上，在艾森豪威尔8年的任期中，美国同时与印度和巴基斯坦保持了良好关系，特别是在共同对抗苏联威胁这一点上，与巴基斯坦维持了合作。
二、美印关系：不在一条道上
战后初期，美国与印度在一系列国际问题上有不同的看法。首先，印度奉行自主原则和不结盟政策，拒绝加入美国操纵的抗苏战略同盟。印度总理兼外长尼赫鲁一再阐明印度的外交政策要点，包括独立、非殖民化、自由亚洲、反对种族偏见和歧视、不卷入等。艾森豪威尔总统时期的美国国务卿杜勒斯视印度的不结盟政策在冷战背景下是一种短视的、不道德的和危险的政策，[17]称尼赫鲁是一位“极不现实的政治家”。[18]其次，美国对新中国实行敌视政策，而印度尼赫鲁政府想与其北方邻国发展一种友好关系，批评美国对中国的敌视政策。印度在1949年12月30日就正式承认新中国，承认台湾是中国的一部分。1950年4月1日，又与中国建立正式外交关系。第三，在朝鲜战争问题上，印度虽然投票支持联合国安理会要求朝鲜从“三八线”撤军的决议，但不支持美国提出的要求联合国在朝鲜使用武力的两个决议。[19]1951年1月，印度是唯一投票反对美国在联合国大会提出的把中国列为侵略国家的决议的非共产主义国家。[20]第四，美国与印度在对日和约问题上也有分歧。[21]美国为了在东亚形成反共包围圈，决定单独占领日本，而印度认为对日和约应包括苏联等国，并且指出美日之间的安全协议是不适当的。此外，双方在原子能的国际控制、巴勒斯坦、以色列建国、印度尼西亚和印美关系等问题上也存在不同意见。
