2001年4月，布什总统打破外交常规，突然“造访”（drop by）正在与国家安全事务顾问赖斯会谈的印度外长，并与他在白宫椭圆形办公室亲切交谈了40分钟。
这是美国采取一系列措施改造美印关系，使“宏大的理念”变为现实的标志和开端。
首先，实现美印安全关系的转型（transformation）。布什政府不再强调不扩散问题是美国对印政策中的唯一决定性因素，从要求印度签署《全面禁止核试验条约》转而讨论布什提出的“新战略框架”（new strategic framework）。印度是最早对布什2001年5月1日在国防大学演说中提出的导弹防御计划表示理解的国家之一，其反应甚至比美国的多数盟国还积极。美国战略与国际研究中心的一份报告提出，美国与印度安全合作的基础是双方在印度洋的安全和避免由单独一个大国统治亚洲的共同利益。⑦
其次，强化与印度的防务合作。除了大量的高层军事官员的交流，美印还就维和、搜寻和营救、灾难救援进行协商，甚至开展军事演习。2001年7月美国参谋长联席会议主席谢尔顿（Henry Shelton）访印，他是1998年以来访问印度的最高级军事官员，也是第一位访问印度的美国参谋长联席会议主席。更为重要的是美印宣布重新开始防务政策小组（the Defense Policy Group，DPG）的会议。
第三，准备放宽对印度的制裁。就在“9·11”事件发生的前一个星期，美国官员正准备向国会提供一份简报，以表明布什政府正打算延缓对印度有关核试验的制裁，同时保留对巴基斯坦的制裁。⑧
美国国务院发言人理查德·鲍彻2001年6月19日在美印商务委员会（US‐India Business Council）的会议上就称，美印关系正从过去的“相互疏远的民主国家”转变为“互相接触的民主国家”。⑨
布什政府继续重视印度，是因为印度在20世纪90年代发生了几方面的重要变化：第一，印度经济的快速增长。印度以市场为导向的经济改革开始于1991年，这一改革吸引了大量国内和外国资本，年均增长率达到6.4％。信息技术产业的发展使印度成为这一领域的一个大国。印裔美国人在“硅谷”的影响与日俱增，印度的经济总量则位居世界第11位。第二，20世纪90年代末，印度的政治体制从传统的一党独大（国大党）转变为两党竞争（国大党与人民党）。第三，印度在南亚成为军事超级强国，1998年又成为核国家，印度的陆军居世界第四位，海军方面有印度洋最大的潜艇部队和唯一的航空母舰。第四，印度的外交政策也进行了调整以适应冷战后的环境，不再局限于与俄罗斯的关系，而是进一步开拓其对外关系，特别是与东南亚国家的关系，其“向东看政策”（Look East Policy）的对外政策不仅包括文化和经济领域，而且包括军事接触。⑩美国一方面把印度视为一个在各个领域可以开展合作的对象，另一方面逐渐把巴基斯坦看成是一个问题和麻烦国家，即使不是失败的国家。1998年5月底，巴基斯坦决定在印度核试验后也进行核试验；1999年春，在卡吉尔冲突中的失利以及10月军事政变，穆沙拉夫推翻文官政府上台执政，使巴基斯坦在国际社会陷入孤立。在西方学者看来，从某种意义来说，“卡吉尔危机对巴基斯坦来说是其对外政策失败的又一个标志，其在卡吉尔的行动进一步造成其在国际上的孤立”，“巴基斯坦从危机中得到的最重要的教训是卡吉尔式的行动有很高的政治代价，特别是其国际声望”，“卡吉尔危机的结果是：巴基斯坦进一步陷入经济上脆弱、政治上不稳定、国际上受孤立”，因此被西方国家视为“一个不稳定、衰退和日益伊斯兰化的国家”。
美国一方面与印度分享许多共同利益，另一方面却发现与巴基斯坦存在许多磨擦。首先，在不扩散问题上，巴基斯坦拒绝放弃其导弹项目，也不愿签署《不扩散核武器条约》和《全面禁止核试验条约》，除非印度首先这么做。更为严重的是，据美国媒体报道，“9·11”事件之前，巴基斯坦与朝鲜就存在核和导弹的交易，尽管一年以后才得以披露。其次，巴基斯坦与伊斯兰极端组织有紧密联系，向克什米尔的武装分子提供积极支援。第三，巴基斯坦还支持塔利班政权，是少数几个承认塔利班政权并与之建立正式外交关系的国家之一。第四，巴基斯坦实行军事统治。美国要求穆沙拉夫恢复文官统治，回到民主政体，但并没有什么进展。
因此，“9·11”事件之前，日益边缘化的巴基斯坦在美国的政策议程中处于较低的地位。即使美国偶然关注它，也不是因为巴基斯坦可以如何帮助美国实现其在次大陆的利益，而是如何减少对美国利益的威胁。在美国国会中，广泛存在这样的认识，即“他们需要我们大大多于我们需要他们”。1998年的核试验和1999年的军事政变，使巴基斯坦这个冷战时期的主要受援助国在20世纪90年代得到的发展援助非常有限。2001财政年度，巴基斯坦只得到540万美元的反毒品和粮食援助。
二、“9·11”事件以后美国在南亚的利益和目标
“对世界贸易中心和五角大楼的攻击使美国的南亚政策发生急剧变化，把巴基斯坦带到了中心位置，而使美印关系的部分议程受到延缓”。[11]恐怖袭击也使南亚地区安全的形态发生变化。正如美国布鲁金斯研究院资深南亚问题专家斯蒂芬·科恩所说，“世界上没有其他地区受‘9·11’恐怖袭击的影响能超过南亚地区。”[12]简言之，由于“9·11”事件和美国在阿富汗开展的反恐战争，美巴战略关系再次恢复、美印关系得到进一步加强、印巴危机的升级使美国更积极地寻求参与解决两国在克什米尔和其他问题上的分歧和争端。[13]
当印度表示完全支持美国的反恐行动，巴基斯坦决定参加美国的反恐联盟后，美国第一次发现自己与印度和巴基斯坦同时保持友好关系。美国力图与巴基斯坦建立伙伴关系，与印度发展战略合作关系。但这两种关系都存在许多变数和不稳定。由于印度和巴基斯坦首次采取同一立场支持美国在阿富汗的反恐行动，美国负责南亚事务的助理国务卿克里斯蒂娜·罗卡认为，“美国在“9·11”以后在南亚的新的利益是建立与巴基斯坦的伙伴关系和培养与印度的战略关系。美国在该地区最重大的挑战是消除印巴之间的紧张状态。”[14]
“9·11”事件后，美国在南亚有三个主要目标：从短期来看，美国努力避免印巴之间的全面战争，同时维持两国在反恐行动中与美国的合作，使美国与这两个南亚大国的双边关系保持不断改善的势头。从中期来看，美国的利益在于避免印巴冲突升级为核对抗，确保南亚的核武器和相关材料不被恐怖主义分子或其他组织得到，从而破坏不扩散的努力。从长期来看，美国寻求克什米尔问题的最终解决，同时要避免在这里建立极端伊斯兰武装分子的避难所。
作为对印度“全面支持”和巴基斯坦“不可缺少的帮助”的回应，布什很快取消了对这两个国家的制裁，并提供援助。2001年9月22日，布什根据2000年国防部拨款法（公法106－79）签署命令，决定取消所有针对印度和巴基斯坦的与核试有关的经济制裁。2001年10月27日，总统又签署参议院通过的第1465号法案，使之成为一项法律（公法107－57），这一法律授权总统在2003年取消1999年对巴基斯坦军事政变的制裁。
此外，美国不仅取消了以前对印巴的制裁，而且大幅增加了援助。根据美国通过的法律，估计2002财政年度对南亚的援助将增加到9.14亿美元，其中巴基斯坦为6.245亿美元，印度为1.643亿美元。[15]
在2002年9月公布的《美国国家安全战略报告》中，布什称“在南亚，美国已经强调印度和巴基斯坦有必要解决它们的争端。政府将花时间和资源与印度和巴基斯坦建立强有力的双边关系。这种强有力的关系是我们在该地区紧张局势变得剧烈时发挥建设性作用的手段。我们与巴基斯坦的关系因巴基斯坦选择加入反恐和开始建立一个更加开放和宽容的社会而得到加强。本届政府看到印度成为21世纪最伟大的民主国家之一的潜力，因此已经努力使我们的关系相应地得到改变。我们在该地区争端中的参与，在双边关系中更早的投入，首先视印度和巴基斯坦采取实际步骤以帮助减少军事对抗”。[16]
这意味着美国计划在南亚建立一种更为平衡的关系———在不同的基础上建立与巴基斯坦的伙伴关系，同时与印度发展战略关系。但任何一种关系都存在许多变数和不确定性。
首先，所谓的“平衡”关系实际上是不对称的。美巴“伙伴关系”是在很短的时间内由单一的因素驱动的，它掩盖了相互之间的许多分歧。即使在反恐行动中，美巴之间也存在不同有时是冲突的目标。美印“战略关系”却是两国几年之前就已经开始着手努力的目标，并且建立在广泛共同利益的基础上，尽管这一过程比两国希望的要慢。
其次，反恐即使不是唯一，但也是美巴“伙伴关系”的主要基础。美巴在推翻塔利班政权在阿富汗的统治的行动中有良好的合作，但当反恐战场转移到阿富汗与巴基斯坦边界消灭塔利班和基地残余势力时，情况就变得复杂。当在克什米尔发生一系列恐怖事件后，因双方的不同目标，伙伴关系开始出现不一致。
第三，在印度，“由于感到‘9·11’后的发展使10多年来与美国重建关系的政治努力受挫，人们开始对未来美印关系持悲观看法。”[17]布什政府不得不“在反恐这样新的重点与全球经济和民主这样长期优先议程之间进行平衡”。[18]而这是充满挑战的。
美国对外关系委员会和亚洲协会的一份报告指出：“美国在该地区的中期（到2010年）政策挑战是设计和执行一种稳定和持久的方法，把美国与该地区三个主要国家（印度、巴基斯坦、阿富汗）的双边关系串联起来，并得到影响该地区主要发展的机会。”在印度，美国的中期政策挑战是“完成从过去的相互疏远通过建设性接触到真正的伙伴这样的转型”，而巴基斯坦是“美国外交面临的最复杂和困难的挑战之一”。由于“政治不稳定、伊斯兰极端主义、经济和社会落后、与印度的敌对笼罩着这个核武器国家”，美国通过提供实质性的援助帮助实现一个稳定的和与邻国维持和平的巴基斯坦是一项重大的挑战。[19]
第三节印度：从“天然盟友”到“战略伙伴”
美印战略伙伴关系（strategic partnership）可以追溯到2000年3月克林顿的南亚之行。在双方发表的《印美21世纪展望》中，这两个所谓世界上最大的两个民主国家之间的关系被认为进入了一个新的阶段：政治互信和经济互利。不仅如此，双方还同意通过广泛的高层会晤、不同合作领域的工作小组把双边对话制度化。同年9月，印度总理瓦杰帕伊（Atal Behari Vajpayee）回访，他在美国两院联席会议上发表演讲，重申他在1998年提出的“天然盟友”。克林顿还在白宫举行国宴招待。布什上台后继续实行其前任对印倾斜的政策。当时共和党政府的许多高官频繁使用“转型”（transformation）一词来形容美印关系。[20]
“9·11”事件是美国全球战略和南亚政策的转折点。印度迅速和前所未有地向美国提供全方位合作，让美国使用其基地用于反恐行动。作为回报，美国很快取消了对印度的制裁并提供大量援助。2001年11月，在布什和瓦杰帕伊首次会面的同时，签署了两国发展战略伙伴关系的的展望声明，同时宣布了一系列加强双边关系的措施。此后，两国的安全关系取得长足的进展。2002年9月美国发表的《国家安全战略报告》对美印关系赋予新的含义，称“印度有潜力成为21世纪最伟大的民主国家之一”，美国将“尽一切可能与印度建立强有力的双边关系，努力使我们的关系有相应的改变”。[21]
美国就变化了的南亚安全形势重新评估其南亚政策。2002年10月10日，美国国务院负责南亚事务的助理国务卿罗卡在美国企业研究所（AEI）发表评论时指出，“促进与南亚所有国家的伙伴关系以确保稳定、安全、经济发展和民主化已成为我们全球外交政策目标的关键”，为此，美国要“深化在南亚的参与，包括：促进阿富汗的安全与稳定；建设与巴基斯坦的伙伴关系；促进与印度的战略关系；鼓励斯里兰卡的和平进程”。[22]罗卡认为美国在南亚地区的最大挑战是印巴之间的紧张关系。
