（2）所谓政府主导的转型发展，不单单指当代中国的转型发展要按照政府设计的节奏、路径、方案和策略推进，更重要的是强调政府尤其是地方政府的公司化属性，即地方政府的“招商引资”、地方官员的企业家行为倾向，将持续存在于转型发展的全过程。当代中国转型发展的重要一面，是逐渐实现政府职能从以经济建设为中心，直接抓经济、促生产，到“宏观调控、市场监管、公共管理、社会服务”的历史性转变。
（3）在中国长达两千年的皇帝专制社会以及新中国成立之后接近30年的计划经济时期，国家总是凌驾于社会之上，所以依靠国家意志来引领和整合全体人民的意志，按照政府设计的节奏、路径、方案和策略推进当代中国的转型发展，是中国历史逻辑和历史传统使然，也是制度变迁“路径依赖”规律的具体要求和体现。
（4）政府主导当代中国转型发展，具有现实的思想基础、体制基础和国情基础。在当前以及今后相当长时间内，人民还期待政府充当一个全能政府，尤其在广大农村，农民还将长期要求政府充当一个无限责任政府，这是历史传统在现实中的沉淀和反应。当代中国是一个公有制为主体、多种所有制经济共同发展的国家，这就决定了政府必然要在社会经济资源配置以及转型发展中发挥重要甚至主导作用。中国还是一个幅员辽阔的多民族国家，各地区、各民族的经济、社会和文化差异巨大，对于这样一个高度异质社会的转型发展，如果没有中央政府的集权和主导，中国在转型过程中将可能重新陷入四分五裂的境地。
（5）当代中国的转型发展是国家及其执政系统自行剥夺自身权力并还权于社会，不断扬弃和消解自身的主导地位，直至建立起成熟的公民社会和市场主导的经济自组织体系的历史过程。这样一个自行剥夺自身权力的过程必然是痛苦的、反复的、曲折的、渐进的，中国的转型发展也将因此呈现出自己独特的演进路径。
（6）作为一个发展中的人口和幅员大国，中国特殊的文化传统、社会结构、政治和经济体制等国情条件决定了当代中国的转型发展必然是一个极其独特的过程，西方的现代化理论对这一独特过程难以给出经得起历史检验的预测和解释。中国的转型发展呼唤着我们进行理论探索和创新，我们必须发展出自己的现代化理论、战略和政策体系来解释和指导当代中国的转型发展。
2.3.2当代中国转型发展进入地根经济的特殊阶段
我们知道，政府之所以能够在转型发展中发挥主导作用，其最重要的体制基础之一就是公有制，通过公有制可以实现对经济社会资源的垄断和控制。若政府只掌握政治权力，而不享有对经济社会资源的垄断和控制权，政府就不可能在转型发展中发挥主导作用。
从经济转型的角度看，20世纪70年代末启动改革开放至今近30年，当前政府在转型发展中的主导地位已经发生了深刻变化。到今天，我们已经从改革开放之初国家与社会高度重叠，国家通过公有制和高度集中的计划经济体制几乎垄断和控制着全部社会经济资源，演变到今天以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，社会主义市场经济体制的基本框架已经建立起来，市场在社会经济资源配置中发挥基础性调节作用。目前，在国有经济部门，现代企业制度已经逐步建立起来，国家作为出资人制度逐渐完善。
2005年非公有制经济创造的GDP占当年GDP比重已经达到65％，国家与社会、国家与经济的关系已经发生了历史性变化。
在这一场历史性变化中，随着产品市场、资本市场和劳动力市场的建立、完善和走向成熟，今天国家对经济社会资源的控制日渐松弛，在消费品的生产、流通和分配上国家几乎不再行使权力了，在资本市场上国家也不再是绝对的垄断者，劳动力自由流动和人民自由选择职业也已经成为常态。
但是由于坚持土地国家所有制和土地集体所有制，以及土地要素市场化的缓慢进展等原因，到今天国家垄断和控制全国土地资源的格局几乎还没有出现松动的迹象，土地政策成为政府主导转型发展的关键抓手和着力点。
事实上，只要不放弃在土地资源配置上的发言权和决定权，政府就能够掌握调控中国转型发展的主动权和主导权。正是在这个意义上，本项研究提出并作出了当代中国转型发展进入地根经济的特殊阶段的判断。
2.3.3地根经济的初步实践
当代中国转型发展进入地根经济的特殊阶段，既是中国转型发展的特殊规律使然，同时也与土地这一生产要素的特殊性及其在经济社会发展中的独特地位息息相关。
土地作为一种自然资源，是由气候、地貌、岩石、土壤、植被和水文等共同作用形成的自然综合体。作为人类劳动的作用对象，土地是人类劳动凝结于其中的自然、历史和社会的综合体。土地不仅承载着体现私人权利的个人利益，也体现着资源安全、生态平衡、经济社会可持续发展等社会公共利益。土地作为生产要素，相对于劳动力、资本、技术等其他生产要素，其迥异之处就在于土地利用活动具有高度的外部性，当事人在土地上从事的经济活动，其行为效果无法由当事人概括承受。1976年联合国的《居住报告》就明确指出：“土地不应被当作一般资产对待，它不应由个人控制，不应屈服于市场的压力和无效率。土地的使用方式，应有社会的长远利益决定。”
从国际经验看，随着全球经济总量和人口数量的激增，特别是在工业化和城市化浪潮中，土地资源的稀缺性日益加剧，在这一趋势中土地利用活动的外部性也日益突兀。近现代以来，与土地利用活动中的高度外部性相适应，英美法系国家得益于其财产权制度的开放性和弹性，“土地产权是一束权利”方便了当事人灵活创设新的权利，吻合了土地权利多元化要求，有利于克服土地利用的外部性；大陆法系国家则通过土地所有权社会化运动，对土地所有权施加限制，并通过扩张和强化土地他物权制度，实现从“从以所有为中心到以所用为中心”的转变。不仅如此，除土地产权制度作出反应和调整外，土地市场的发展也明显不同于劳动力、资本、技术等要素市场。适应土地利用活动具有高度外部性的要求，当今世界各国，即便是市场经济国家，土地资源配置也大都采取规划和市场并举的方式，通过国土规划、土地利用规划和城市规划等空间规划的制定和施行来弥补“市场失灵”，对市场参与配置土地资源的空间进行程度不等的干预和控制，促进土地利用朝社会期待的方向发展。由于资源禀赋不同，各国空间规划参与土地资源配置的形式、程度和强度也有所不同。但是，政府主导并以法律为保障强制实行的各类空间规划在土地资源优化配置中发挥着重要的、导向性的调节作用，却是世界通例。这种情景，与劳动力市场、资本市场相比则大异其趣。
在土地资源配置和土地开发利用活动中，市场力量和土地规划两者都不可缺少。通常，一个国家或地区的基础设施用地、城镇化用地、农业用地、生态保护用地，等等，都是通过土地规划手段配置落实的。在城镇化用地中，城市规划又进一步对市政用地、公共交通用地、居住区用地、商业区用地等做出空间安排和配置，城市详细规划甚至对宗地的具体用途、容积率等作出规定。而对于土地的具体开发利用活动，包括开发商、开发技术、开发时机的选择等，则由市场机制决定。经验事实是，在土地资源配置中，一方面，规划与市场以融合的形式发挥调节作用，呈现“共生”状态，“你中有我，我中有你”；另一方面，规划与市场各自的作用空间又呈现出“此消彼长，此进彼退”的对立状态。空间规划与土地市场在土地资源配置中的共生和竞合关系，在不同国家、不同经济社会发展阶段上又有很大不同。如何将空间规划的刚性与市场机制的灵活性结合起来，是世界各国政府在经济社会快速发展过程中面临的共同的、永恒的难题。
我国人多地少，耕地后备资源严重不足，从我国国情和实现国家长远利益和社会整体利益的要求出发，中国有必要实行世界上最严格的土地管理制度，以弥补土地资源配置中的“市场失灵”，最大限度地消解土地利用活动的外部性对社会整体利益和长远利益的侵害。特别是，我国正处于快速工业化、城市化、市场化的关键转型发展阶段，加上高度紧张的土地资源禀赋，在全球格局中中国要想发挥后发性优势，实现大国的和平崛起，势必要实行世界上最严格的土地管理制度，通过土地利用规划、城市规划和土地用途管制政策等参与土地资源配置是一种历史的选择，是不依人的主观意志为转移的。
1986年，我国颁布实施了第一部《土地管理法》。根据《土地管理法》的要求，到目前我们已经编制实施了两轮土地利用总体规划。1987年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。1997年，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作，规划的目标年为2010年。2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》，正式开始了第三轮土地利用总体规划修编工作。前两轮土地利用总体规划的特征是：由中央确定耕地保有量、基本农田保护率、建设占用耕地数量、开发整理补充耕地数量等指令性控制指标，层层分解下达到乡镇，各级政府都按指标制订规划，并通过土地利用年度计划、土地用途管制制度等行政审批程序保证这套控制指标的贯彻落实。从近年来中央和国土资源部等部委发布的一系列文件精神看，第三轮土地利用总体规划仍然属于指令性、控制型空间规划，而且其编制实施的指令性、控制性的强度和范围要比前两轮更高、更宽。
当前乃至今后相当长的时期内，中国土地资源配置的大格局将由土地利用总体规划确定，而不是通过市场机制，土地市场要在土地利用总体规划确定的土地资源配置大格局下发挥具体的调节作用。由此看来，土地市场的结构和功能在很大程度上不同于资本、劳动力和技术等生产要素市场。
土地市场是一个特殊的要素市场，它在土地规划、城市规划等空间规划的管制下发挥调节作用。当然，本项研究不是否认土地市场的作用，而是试图强调土地市场的作用空间是历史地变化着的。但不管在中国转型发展的哪个阶段上，土地市场都是不可或缺的：一方面，未来是测不准的，“规划失灵”是常态，只有在土地市场的引导、校正下，包括土地规划在内的各类空间规划才能得到有效的施行；另一方面，在土地规划、城市规划等空间规划确定的土地资源配置大格局下，只有辅之以土地市场对经济社会发展情势做出的灵活性、分散性、机动性和适应性调节，土地资源的高效利用才能实现。
土地公有制以及竖立其上的土地利用总体规划是支撑中央政府制导中国转型发展的重要支点。着眼于当代中国转型发展战略，合乎逻辑的一个判断是：土地市场是中国转型发展的函数，而不是相反。这个判断的政策涵义是，我们不能妄言“让市场机制在土地资源配置中发挥基础性调节作用”，不分时宜、抽象议论“让市场机制在土地资源配置中发挥基础性调节作用”容易造成政策混乱和摇摆，对中国转型发展可能产生负面影响。
与中国转型发展的阶段转换相适应，可以预见的是：在中长期内，要充分有效发挥指令性、控制型的土地利用总体规划配置土地资源的基础性调节作用，同时也要逐步拓展和提高市场参与土地资源配置的空间和强度；到2020年，我们实现全面建设小康社会的宏伟目标，建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系，由土地利用规划、城市规划等组成的指导性、市场友善型的空间规划体系可能基本形成，在空间规划的管理下市场参与土地资源配置的空间和强度大幅度提升；到21世纪中叶，我们基本实现现代化，达到中等发达国家水平，指导性、市场友善型的空间规划进一步演变为战略性、预测型的空间规划，市场将在我国土地资源配置中发挥基础性调节作用。
