6.3.4基于宪法秩序和土地物权两个支点的征地制度改革方案概念化设计
沿着“区分征收和征收”思路推进中国征地制度改革，其基本制度设计应当立足于宪法秩序和土地物权两个支点：
1.土地征收、土地征收和集体建设用地直接入市的适用范围沿着“区分征收和征收”思路，对“公益性目的”具体区分土地征收、土地征收、集体建设用地直接入市三种情形，作相对宽泛的界定：
在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，凡农用地转为建设用地，一概适用土地征收程序，将集体土地转化为国有土地，维护《宪法》确定的城市土地制度的统一性。这一情形下“公益性目的”的内涵和外延应作最宽泛的理解，即“城市化需要”就是土地征收之“公益性目的”。集体土地通过土地征收程序转为国有土地之后，在土地使用权出让环节，可以区分经营性和非经营性、公益性和非公益性，而相应采取划拨、协议、招标、拍卖、挂牌等不同方式。也就是说，城市规划区内的农地非农化“转、征、供”三个制度环节各有其功能定位，农用地转用和土地征收两个环节不追求所谓狭义“公益性目的”，其目标就是保障城镇土地制度的统一性，为建立起简单、统
一、便捷的城镇土地用益物权
制度奠定基础；在供地环节，可以通过土地出让制度，实现对“经营性和非经营性、公益性和非公益性”的过滤，在竞争性领域追求效率最大化，在非竞争性领域以社会公共利益目标为主导。
在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围以外，凡农用地转为建设用地的，包括能源、交通、水利、矿山等独立选址的重点建设项目占用集体土地，应适用土地征收程序，只需消灭设立于集体土地之上的土地用益物权（包括土地承包经营权和宅基地使用权），而无须将集体土地转为国有土地。
特别情形下，也可适用土地征收程序。在已经开发的城市建设用地上，国家若基于“公益性目的”强制性消灭设立于国有土地之上的建设用地使用权，应适用土地征收程序。笔者认为，土地征收情形下“公益性目的”的内涵和外延须作狭义界定，法律对这一情形下的“公益性目的”可作列举式规定来实现。从法理上讲，这一情形下的土地征收是国家动用征地权强制性消灭设立于公有土地之上的私权利，其中的逻辑类似于私有土地征收。中国土地物权制度的发展趋势，就是在完善国家土地所有权和集体土地所有权，发挥公有土地维护社会公正和促进社会公共利益的作用的同时，通过土地用益物权制度强化土地私权利，满足土地权利人对个体利益的诉求，实现土地资源配置效率最大化。与这一趋势相吻合，土地征收只有以狭义“公益性目的”为前提，才能建立起国家公权力尊重和保障公民土地私权利的典范。
在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围以外，若农用地转为建设用地属于非狭义“公益性目的”的情形，此时可考虑适用“集体建设用地直接入市”程序。也就是说，“集体建设用地直接入市”由集体组织垄断农用地转为建设用地的增值收益，国家不直接分享增值额（先征后让程序中的低价进、高价出），其前提商业、工业等经营性用地。鉴于前面陈述的两个理由，集体建设用地直接入市（包括增值收益分配）必须在国家的严格管制之下进行。
总的看，区分城市规划区内外，对土地征收、土地征收和集体建设用地直接入市等不同情形下的“公益性目的”作出具体的分析和界定，而不是笼统、抽象讨论所谓“公共利益”，既有利于规范国家的公权力，有利于与现行征地制度最大程度地衔接起来，促进社会公共利益，又能最大程度地适应中国土地物权制度的发展要求，尊重公民的土地私权利，保护公民的个体利益。
2.土地征收征用主体
一般认为，政府是行使征地权的唯一合法主体。但有的国家和地区，也把征地权授予一些公私法人或事业机构。美国的法律规定，只要是为了公共目的，并且有公正的补偿，联邦、州、县三级政府及从事建设或经营的法人都可以实行征地。德国征地权的行使是由代表国家的政府机关行使的，但公私法人或事业机构可以通过请求获得国家授予征地权。在日本，被称为“创业人”的国家机关和公私法人因举办符合法律规定的公益事业可以行使征地权。
在中国，由于我国土地制度的特殊性，加之特定的发展阶段，我们必须坚持政府是唯一的合法征地主体，确保统一征地，实现统一供地，维护城镇土地制度的统一性，才能充分发挥社会主义制度动员和集中资源的优势，使土地政策成为调控宏观经济的“利器”，为快速推进工业化和城镇化提供保障。在现行法律体制下，土地征收征用权主体由市、县人民政府充当，中央和省级政府承担土地征收征用审批和监督职责，这一治理结构是基本合理的，应予以坚持和完善。
3.土地征收权之标的、相对人以及补偿原则、补偿项目、补偿标准、补偿水平和补偿分配机制
土地征收的对象是集体土地，土地征收权的标的是集体土地所有权，对这一认识各界没有什么疑义。但是，国家作为土地征收权主体，其相对人是谁？这一点却众说纷纭，其根源在于集体土地所有权主体的模糊性。《物权法》似乎有意搁置对集体土地所有权的界说，集体土地所有权既不是法人所有权，也非共有，也谈不上合作社财产，更不是股份制式的混合所有。《物权法》第五十九条规定集体土地属于本集体成员集体所有，同时明确了“成员权”。据此推论，“集体土地的全体成员”应为土地征收权之相对人。明确土地征收权的相对人，旨在强调，国家征收农民的集体土地，必须与集体土地的所有成员谈判和沟通，而不能绕过全体成员只与村干部或集体组织负责人打交道。这一制度设计，的确增加了政府土地征收的交易成本，但其意义也正在于通过加大土地征收的交易成本，建立起土地公有制条件下农地非农化的拘束机制，以遏制国家滥用征地权。
集体土地征收补偿与私有土地征收补偿，它们在补偿原则上大相径庭。
现阶段，“集体土地所有权”这一法律制度安排的功能定位最首要的就是追求社会公正和公共利益，作为集体成员的农民，其就业权和社会保障权在相当程度上都体现在集体土地所有权的制度设计中。当国家运用征收权强制性将集体土地转化为国有土地时，国家对农民的补偿就必须将农民的就业权和社会保障权考虑在内。因此，集体土地征收补偿一方面要进行直接价值损失补偿，另一方面还要进行安置性补偿。在这一补偿思路下，中国的集体土地征收补偿安置必须贯彻“逢征必转”的原则，即：在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，凡国家征收集体土地，就须将被征土地上的失地农民转为城镇居民，将他们纳入城镇的就业和社会保障体系，促进失地农民市民化。
在集体土地征收及其补偿安置环节，设立于集体土地之上的土地用益物权人的角色及其利益如何体现，是一个非常困难的理论和实践问题。被征收的集体土地之上，可能设立了土地承包经营权、宅基地使用权或建设用地使用权等土地用益物权。一般情况下，土地征收将集体土地所有权转为国家土地所有权的同时，也一并强制性消灭设立于集体土地之上的土地用益物权。按物权法的基本原理，土地用益物权作为一项独立的土地私权利，因国家行使公权力而消灭，应予以补偿，这是中国征地制度改革须与《物权法》衔接的关键环节。唯有做好这种衔接，才能树立土地用益物权制度的尊严，并逐渐使土地用益物权得到社会成员的认同，土地公有制度才能真正注入生命力。因此，在土地征收补偿项目确定上，须将对土地用益物权的补偿涵盖在内。再考虑到上面讨论的“促进失地农民市民化”的补偿安置原则，集体土地征收补偿项目至少包括五个部分：一是被征集体土地所有权价值补偿；二是设立于被征集体土地之上的土地用益物权（包括土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权等情形）价值；三是地上附着物价值补偿；四是农民转业就业培训费用补偿；五是城镇社会保障费用补偿。
至于每个补偿项目的补偿标准，由于集体土地所有权没有进入市场流通，其市场价值无从显现，可按区位采取统一的评估价；土地用益物权及其附着物，按市场价值补偿；农民转业就业培训费用可根据平均水平核定补偿；城镇社会保障费用补偿应以失地农民享受城镇居民平均社会保障水平为标准。目前，全国各地正在推行的“统一年产值”或“区片综合地价”，应该包括这四个补偿项目，并在具体操作过程中统筹考虑对四个项目的补偿水平和标准。至于补偿水平的高低，总体上取决于地方政府（县、市政府）土地出让金收入水平。确定具体的补偿水平，应本着土地出让金首先用于失地农民补偿安置的原则，妥善处理好国家、集体和农民的土地利益关系。
只要明晰了补偿项目，集体土地征收补偿分配机制也就简单透明了。
集体土地所有权价值补偿归集体所有，由全体成员（以土地征收时点为依据）依《物权法》第五十九条通过行使成员权的方式予以处置。土地用益物权价值及其附着物价值补偿分别归土地用益物权人和附着物所有人所有。
农民转业就业培训费用补偿以及城镇社会保障费用补偿，应按土地征收时的人头数分摊至成员身上，农民转业就业培训费用补偿可直接支付给失地农民，城镇社会保障费用补偿直接进入城镇社会保障体系。
4.土地征收权之标的、相对人以及补偿原则、补偿项目、补偿标准和补偿分配机制
土地征收的对象既包括集体土地，也包括国有土地。土地征收权之标的为设立于集体土地或国有土地之上的土地用益物权，土地用益物权人（包括土地承包经营权人、宅基地使用权人、建设用地使用权人）为土地征收权之相对人。
在中国的土地物权结构及其制度体系设计中，“土地用益物权”这一法律制度安排的功能定位是“建立公有土地对公民个体的激励机制，开通公有土地进入市场的枢纽和主渠道”，土地用益物权制度以效率优先为其最主要的价值追求。因此，在市场经济条件下，土地征收补偿及分配关系相对简单明了，基本原则就是按被征土地用益物权市场价值进行补偿。具体补偿项目包括土地用益物权价值和地上附着物价值两个部分。土地征收补偿费用归土地用益物权人所有，附着物价值补偿归附着物所有人所有。土地用益物权人得到土地征收补偿费用，其中土地承包经营权人、宅基地使用权人不得再凭成员身份要求集体另行分配承包地和宅基地。
国家对集体土地之上土地用益物权的征收，并没有随之消灭集体土地所有权，故至少有两个连带问题需要考虑和解决：一是这时的集体土地所有权如何实现自己？二是在征收补偿归土地用益物权人（被征地农民）所有的条件下，被征地农民还是不是集体成员？对于第一个问题，可通过年租制来解决，不管是设立于集体土地之上的土地承包经营权、宅基地使用权的征收，还是设立于集体土地之上的建设用地使用权的征收，自征收之日期，用地者按年度向集体交纳地租，地租水平应随市场调整；也可以通过股份制，将集体土地所有权作价入股，集体土地所有权人通过享受股东权益的方式来实现其所有权。对于第二个问题（由于设立于集体土地之上的建设用地使用权，一般不是通过成员身份取得，故集体土地之上建设用地使用权征收不存在这个问题），由于集体土地所有权并没有转移，被征地农民应还是该集体的合法成员，其成员权与其他农民应无二致。但是，若被征地农民要求以其成员身份另行分配获得承包地或宅基地，应将其获得的土地用益物权价值补偿费交给集体。土地用益物权价值补偿费是否交给集体，须由土地用益物权人（被征地农民）意思自治，集体组织不得代位决策。
5.土地征收征用及其补偿安置的特别情形
一是城镇土地整理。所谓城镇土地整理，是在旧城改造中将某一城区杂乱不规则的地形地界与畸零细碎的土地，综合整理，原建设用地使用权人提供一定比例的公共设施用地，兴建新的公共设施（如道路、停车场、公园、绿地等）之后，再将该区非公共设施用地按交换分合方式分配给原建设用地使用权人。在城镇土地整理中，公共设施用地由政府无价取得。至于城镇土地整理中的公共设施用地比例，应视当时当地经济社会发展条件而定。
原建设用地使用权人的土地面积虽然减少，但由于土地整理却价值增值。
在这个过程中，政府运用公权力对建设用地使用权进行干预，并无偿取得一定比例的公共设施用地。从性质上看，可纳入土地征收程序。中国城市化起飞以后，旧城改造的任务将非常繁重。目前，各地进行的城市拆迁补偿安置也是频频引发社会矛盾和冲突，将这些活动纳入土地征收程序有其必要性和紧迫性。城镇土地整理在我国台湾地区称市地重划，已有成功实践经验。近年来我国旧城改造中已经也有市地重划的雏形或影子，未来应该在实践基础上发展出完善的城镇土地整理制度。
二是邻地补偿制度。征收征用土地，因其使用而影响其毗邻土地，致使土地不能按原来方式利用，或降低了利用效率时，该毗邻土地权利人有权要求国家予以相当于其损失的补偿。补偿金以不超过国家征地造成的该毗邻地的损失为限。
