二、地方应急组织体系
以公共危机为对象的应急管理绝不等同于一般的管理。由于面对的是突发事件，很难像常规那样按部就班，而必须在紧急情况下迅速作出决策，并调动大量的人力和资源。因此，分散的、部门化的管理模式很难适应现实的要求，亟须构建起高效的应急组织体系。
地方应急组织体系的关键是指挥体制。指挥体制决定着公共危机的走向及其处置程序和管理效果。鉴于公共危机通常涉及不同的部门，如一次重大事故灾难，参与救援的人员往往包括消防、交通、通信、搜救、食品、医疗卫生、物资供应以及武警甚至军队等，唯有集中统一的应急管理机构，才能减少日常的协调环节和时间，从而发挥出整体的最大优势。在实践中，应急管理机构有不同的形式，有的实行松散的委员会制，日常事务由专门的办公室负责；有的实行专设的应急管理机构，作为处理公共危机的最高行政权力机关。无论采取何种形式，应急管理机构应遵循以下原则：一是统一领导原则。由地方政府首长担任负责人，形成权力高度集中的应急管理系统。二是机构常设原则。考虑到现时公共危机事件频发的实际，地方政府都应设置应急管理机构，并单设日常办事机构，既负责日常的应急管理工作，又承担紧急状态下的具体协调工作。三是属地管理原则。地方政府是发现公共危机事件苗头、预防发生、首先应对、防止扩散的第一责任人，只有其迅速反应、正确处置，才能有效遏制危机的发生和蔓延。四是社会协作原则。公共危机处置亟须广泛的社会参与，不仅离不开专业团体和人员的技术支持与决策咨询，还经常需要跨地区乃至国际交流与合作。
长期以来，我国地方政府大多没有设立统一的应急管理机构。南宁、广州、上海等少数城市虽然着手建设“城市应急联动中心”，将110报警、119火警、122交通事故报警等服务台以及市长公开电话纳入统一指挥调度系统，市民只要拨打其中任何一个号码，就能得到所需要的救助服务，但由于宏观体制没有理顺，实际运作中遇到不少难题。2003年抗击非典后，我国地方政府陆续建立了综合性的应急管理机构。比如，浙江省明确规定，省政府是全省突发公共事件应急管理工作行政领导机构，在省长领导下，研究决策、部署和推动特别重大、重大突发公共事件应急管理工作；副省长按照业务分工和在省相关应对突发公共事件各类非常设的领导小组、委员会等机构兼任的职务，负责相应类别突发公共事件的应急管理工作；专设省政府应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用，负责接受和办理向省政府报送的紧急事项。
全省11个设区市都已建立应急管理机构。当然，这项工作在全国范围还处于起步阶段，各地应急管理机构职责不明、运转不.的问题仍然存在，需要在实践中磨合并完善，真正形成集中领导、功能全面、责任明确的指挥体制。
应急管理机构下设的办事机构，平时的职能可归结为“三预”（预案、预测、预防）管理：预案管理，包括组织预案的研究和完善、危机教育和培训、预案演练，做到未雨绸缪；预测管理，是随时获取和分析相关信息，捕捉危机征兆，早作准备，防止措手不及；预防管理，即着力将危机消弭于无形或苗头之中，防患于未然。应急管理机构要精简，但必须有完整、清晰、详细的危机发生时机构设置预案和进行迅速扩充的预案，使之能够承担公共危机处置的全面决策、指挥、协调功能。目前，浙江省政府有关部门已编制48个应急专项预案和122个部门应急预案。需要明确的是，地方政府设置应急管理机构，并不意味着专业部门危机管理职能的弱化，恰恰相反，在应急管理机构的指导和协调下，这些政府部门的应急处置尤其是应急保障职能将进一步加强。特别是对于应急管理机构的办事机构，其主要功能不应是直接处置公共危机，也不应替代其他部门的应急管理职能，而是负责日常性应急管理事务和应急响应行动的具体协调工作。当前要加快地方政府应急指挥系统建设。比如，浙江省将在行政中心内建立大容量、多功能的省政府应急指挥中心；还加强省防汛防旱指挥部、海上搜救中心、核救援指挥中心、疾病防控中心、公安指挥中心等建设，逐步建立功能齐全、反应灵敏、运行高效的融应急指挥平台与信息平台于一体的应急指挥系统。
按照善治理念，有效应急组织体系的构建，还需要充分发挥社会力量在公共危机管理中的作用。应急不是地方政府包打天下。广泛而成熟的非政府组织以及社会公众的参与，不仅能够使应急工作获得丰富的人力资源和物质资源，使应急决策得以迅速实施，而且有利于缓解因危机造成的社会心理压力，达到协调有序的目的。1998年韩国发生金融危机，国家面临支付外债困难，广大民众开展“献金运动”，纷纷自愿捐出自己的金银首饰和银行中的外汇，并只买国货，支持国家渡过难关。浙江省的历次抗台救灾也都充分依靠了社会力量。立足我国实际，面对公共危机事件，必须注重发挥城市社区居委会、农村村委会等基层组织的作用，积极开展应急救援志愿者活动，做到群防群控、群防群治，形成应对危机的合力。
危机管理的咨询组织是应急组织体系的重要组成部分。地方政府要建立门类齐全的专家库，既有技术专家，又有管理专家，还要有社会心理专家。技术专家和管理专家不仅包括行政系统内部的专家，而且包括政府系统之外的专家。前者更熟悉政府工作和实际情况，提出的建议更有可操作性；后者没有部门利益和行政压力，提出的建议更为客观、超脱。
来自不同部门和领域的专家相互沟通、共同参谋，及时准确地作出科学的处置决策。
三、应急管理程序设计
公共危机应对是一项复杂的系统工程。如果说组织体系是实体性基础，管理程序则是组织运行的具体路径。各级地方政府要按照应急管理的基本步骤，对公共危机事前、事发、事中、事后的处置进行统筹安排，使各部门和全社会临危不乱、各司其职、协调运转。
首先，完善公共危机监测预警机制。这是应急管理的第一道防线。
我国地方政府要从被动型应付危机向主导型防范危机转变，从担任事后“救火员”向事前“监测员”转变，就必须对可能发生的危机预先有一个充分的估计，并提前做好应急准备。一是加强信息收集与分析。要建立多元化、全方位的信息收集网络，在去粗取精、去伪存真的分析处理之后，通过快捷的通道将信息传送到应急指挥中纽。二是实行危机预报。在对信息予以鉴别和分类的基础上，捕捉危机征兆，对未来可能发生的危机类型、涉及范围及危害程度作出估计，并向决策者发出警报。三是开展危机监测。在确认危机发生后，对引起危机的各种因素和危机的发展进行监测，特别是监控掌握能够表示危机严重程度和进展状态的特征性信息，对危机的演化方向和变化趋势作出分析判断。四是增进信息沟通。政府职能部门、社会团体以及利益相关者及时、有效地交换信息，获取相互理解和支持。近年来，浙江省在加大预警预报装备投入、健全专业监测网络、完善现代技术支撑的同时，在所有乡镇、街道和部分经济强村，设立生产、消防、交通、食品、环保、消费维权等“六员合一”的公共安全员，负责本地各类突发公共事件的预警预报。上海市对举报公共安全隐患的市民给予奖励等措施，也值得借鉴。
其次，探索公共危机快速决策机制。由于应急决策所面临的形势不同于正常状态，因而需要特有的原则和程序。面对公共危机，地方政府应当遵循权力集中、结果优先、短期目标优先的原则。为避免社会动荡和社会灾难的发生，决策机关可以强制推行应急决策，哪怕暂时损害一部分人的利益也在所不惜。这虽然与通常奉行的民主价值观不相符合，但在危机状态下却是必要的。与之相应的，决策者必须有承担风险的勇气。相比于正常状态，此时的地方政府决策没有复杂的审议程序，与公众的讨论、磋商也很有限，因为事态的严重性不允许拖延不决。当然，应急决策主体也并非一两位最终拍板的行政长官，还包括必要的咨询系统和协调系统，以提高应急决策的成功率。
第三，优化公共危机资源配置机制。在市场经济条件下，社会资源主要通过市场机制来配置，但应急管理的资源则大多通过权威机制来配置，所以需要一套制度体系为前提。就我国目前来看，公共危机一旦发生，地方政府往往只算政治账而不算经济账，倾向以“从严、从重、从快”的手段处理，于是不计成本、不论代价，只求达成预定目标。“在危机处理过程中，应避免把危机管理与日常管理对立起来，从而对日常管理形成严重冲击并影响到社会生活的方方面面而导致社会成本的巨大损失”。因此，要强化应急状态下的资源整合，加快建立相应的财政预算与支付制度，包括设立公共危机风险防范基金，并完善战略性资源的储备制度，切实提升地方政府危机管理的能力。同时，严格过程监督和事后审计，努力克服“不惜血本”应急的倾向。
第四，健全公共危机新闻发布机制。在全球化日益发展、信息传播空前迅捷的今天，加强公共危机的新闻发布显得尤为重要。不容回避，我国地方政府长期以来对突发公共事件习惯于“捂”和“瞒”，“只处理，不报道”或者“先处理，后报道”，以致当地“波澜不惊”，境外“风起云涌”。2005年，浙江省政府制定了《浙江省突发公共事件新闻发布应急预案》，其他省市也先后出台了相应的规定。突发公共事件发生后，在启动应急处置机制的同时，必须迅速启动新闻发布工作。只有先声夺人，才能争取主动权和主导权。新闻发布可通过新闻发布会、吹风会、散发新闻稿等方式接受记者采访，并结合电视、广播、报纸、互联网等各自特点予以安排。此外，建立境内外舆情跟踪和通报制度，有针对性地引导舆论。
第五，构建公共危机善后评估机制。公共危机的紧急情况被控制后，地方政府必须致力于善后工作，尽力将社会财产、基础设施、社会秩序和社会心理恢复到正常状态。在此过程中，应当设立第三方性质的独立调查制度，公正甄别事件诱因，引以为戒，最大限度地杜绝或减少类似事件的再次发生。同时，对危机事件所产生的影响要进行全面调查和评估，并及时处理有关后遗症。对地方政府而言，发生的每一次公共危机事件，其实都是一次新的体验，所以亟须培植危机后的学习机制。通过应急管理，剖析原有体制中存在的弊病，从而激发地方政府创新模式的动力，在变革中不断提升整个组织系统的活力和生命力。
●汉语已最精炼地概括出“危机”的特质，即“危险”与“机遇”并存的时刻。如果应急不当，则组织危在旦夕；然而处理得法，则会成为未来良性发展的坚实基础。由此可见，提升从正常情况迅速转换到紧急情况的能力，是地方政府应急机制建设的核心内容。
●地方政府设置应急管理机构，并不意味着专业部门危机管理职能的弱化，恰恰相反，在应急管理机构的指导和协调下，这些政府部门的应急处置尤其是应急保障职能将进一步加强。
●应急不是地方政府包打天下。广泛而成熟的非政府组织以及社会公众的参与，不仅能够使应急工作获得丰富的人力资源和物质资源，使应急决策得以迅速实施，而且有利于缓解因危机造成的社会心理压力，达到协调有序的目的。
●为避免社会动荡和社会灾难的发生，决策机关可以强制推行应急决策，哪怕暂时损害一部分人的利益也在所不惜。这虽然与通常奉行的民主价值观不相符合，但在危机状态下却是必要的。与之相应的，决策者必须有承担风险的勇气。当然，应急决策主体也并非一两位最终拍板的行政长官，还包括必要的咨询系统和协调系统，以提高应急决策的成功率。
●在全球化日益发展、信息传播空前迅捷的今天，加强公共危机的新闻发布显得尤为重要。突发公共事件发生后，在启动应急处置机制的同时，必须迅速启动新闻发布工作。只有先声夺人，才能争取主动权和主导权。
●对地方政府而言，发生的每一次公共危机事件，其实都是一次新的体验，所以亟须培植危机后的学习机制。通过应急管理，剖析原有体制中存在的弊病，从而激发地方政府创新模式的动力，在变革中不断提升整个组织系统的活力和生命力。
