20世纪80年代初，中央政府基于城市带动农村经济发展的设想，推行市管县的行政体制。到2000年5月，浙江省在名义上已全部实行该体制。但除宁波市以外，全省其他地区并没有实行严格意义的市管县体制。总体上讲，浙江省仍坚持省直接管理县的模式，这主要体现在两方面：一是县级财政直接对省财政结算；二是县级正职由省级政府任免。从90年代初开始，浙江省数次扩大经济强县的管理权限。1992年，首先对萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个经济强县，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1999年，浙江省政府同意萧山、余杭享受地级市部分经济管理权限。2002年，又将313项原属地级市的经济管理权限下放给了绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚等20个县（市、区），其中涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类，几乎囊括省市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年，浙江省确定金华义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点，规定除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等事项外，赋予其与设区市同等的经济社会管理权限。其中，法律法规规定由设区市政府及其部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其部门委托义乌市批准和管理；属于禁止委托的，由金华市政府及部门向义乌市延伸机构行使批准和管理权。
行政权力下放是一项具有积极效应的政策选择，既增强了区域经济发展的自主性，有利于行政决策和管理更贴近基层实际；又提高了下级政府的行政管理效率，有利于更加直接、近距离地为市场主体和社会公众提供有效服务。2005年，浙江省的县域经济已占经济总量的68％。在当年的全国“百强县”中，全省62个县市（包括近年来撤市撤县所设的4个区）上榜有30个，数量连续3年位居全国之首；268个小城镇进入全国“千强镇”，数量亦位居全国之首。实践证明，行政权力下放激发了基层政府统筹发展的能力。实行省直管县体制和“强县扩权”政策，是省市县三级政府相互关系的磨合过程，顺应了市场经济发展的要求。当然，由于地方政府具有独立的经济利益目标，容易出现局部利益机制和约束机制失控、地区行政壁垒和过度竞争等现象。在行政权力下放的同时，省级政府在宏观层面进行调控和监督仍然十分必要。
●民营经济的目标函数是企业利润最大化，地方政府的目标函数是本地利益最大化。地方政府通过市场化和分权化成为独立的利益主体后，已不单是原本意义上的地方政权组织，而是扮演起区域经济的总代理人角色。地方政府必然与微观经济组织发生紧密联系，并积极实施制度创新，使改革的潜在收益转化为区域的社会福利。
●在市场化进程的较长时期，改革所提供的“收入增量”有效减少了制度变迁的摩擦成本，新旧体制在一定阶段可以相安无事，各有生存空间。而增量改革产生的多元化市场主体和日益完善的市场体系，使地方政府可以从直接“管企业”、“管市场”方面退出，更好地履行公共物品供给的基本职能。
●由于受传统计划经济观念的束缚，人们的认识往往跟不上市场经济的发展。当用“空话”、“套话”不能真正解除人们的疑虑，真正统一思想的武器是“事实”和“实践”。“无为而治”本身就是一种选择、一种作为，在一定历史时期也只有“无为而治”，才是恰到好处的作为。它有意识地给民间市场化改革以自由探索权，更有利于让不同的实践形式大胆试验。
●非正式制度转化为正式制度，促使市场化从自发状态向制度化、规范化方向发展，这不仅降低了地方政府的创新费用和实施成本，而且有利于达到动态的制度均衡，较好地增进了市场化与政府改革的互动性和兼容性。
●地方政府通过与中央政府的博弈，以向本地居民提供广泛的物质利益和社会福利来换取认同，这也构成了地方政府的合法性基础。正是富有弹性的博弈，减弱了体制转轨时期宏观调控难以避免的行政化倾向和“一刀切”弊端，也促使各级政府发生潜移默化的变革。
●行政权力下放既增强了区域经济发展的自主性，有利于行政决策和管理更贴近基层实际；又提高了下级政府行政管理的效率，有利于更加直接、近距离地为市场主体和社会公众提供有效服务。
第三节 地方政府改革的浙江探索
地方政府改革的目的，永远是为了适应社会公共需要的变化。只有在革新中不断增强适应性，地方政府才能保持自身的价值，改革也真正体现其成效。在市场化推进的过程中，浙江省地方政府改革经历了近30年的风雨。这是一个不断转变政府职能、优化组织结构、调整管理方式的探索过程。从历史的眼光看，30年是短暂的，但变化是深刻的。
一、地方政府职能的转变
在不同的历史时期，地方政府的职能边界是不同的。改革开放以来，中国的市场化经历了若干个阶段，地方政府职能也必然与之对应，经历着与时俱进的变迁。就职能转变的基本走向而言，浙江省与全国其他地区是高度一致的，大体可分为三个阶段：一是“摸着石头过河”型的职能转变阶段。中共十一届三中全会召开后，我国地方政府的职能日益转移到经济建设上来。虽然这一时期的政府职能围绕改革传统计划经济体制展开，但由于缺乏系统设计，更多地是被实践倒逼着前行。1979年，浙江省政府开始改革指令性计划管理体制，并实行以放权让利为主要内容的扩大企业自主权的改革试点。1984年，体制创新的侧重点转向对企业简政放权、减税让利，建立企业经济责任制。同时，加快推进流通体制改革，扩大指导性计划范围，积极实行协商订价、合同订购、议价议销、自由购销等多种形式。鉴于当时的特定背景，几乎所有的经济体制改革都属于政府管理创新的范畴。但总体而言，这一阶段的地方政府职能，是事无巨细的统管，承揽了过多的社会经济事务。地方政府既对企业实行统收统支的“家长式”管制，又要履行统负盈亏的“保姆式”服务。
二是市场经济体制取向型的职能转变阶段。自中共十四大明确了社会主义经济体制的改革方向以来，我国地方政府着眼于为市场经济发展营造良好环境，努力推进政府职能转变。在放手发展个体私营等非公有制经济的同时，浙江省地方政府于1992年开始推进乡镇企业产权制度改革，于1998年开始实行以产权多元化和劳动关系转换为主要内容的国有企业改制。继2000年基本完成乡镇企业改制任务之后，2002年全省国有及城镇集体企业改制面和劳动关系转换面分别达97.8％和87.7％。加快改革国有资产监管营运体制，在制度上促使政企职责分开。1995年，浙江省政府还把完善要素市场作为市场体系建设的一个重点，积极采取一系列措施，推动区域资本、技术、人才、信息等要素市场的发育，支持经济结构战略性调整。通过建设“信用浙江”，努力规范市场经济秩序，为广大企业创造一个公开、稳定、可预期的发展环境。很显然，“这些做法不仅培育了企业的市场主体地位，促进了市场体系的发育和形成，也逐步使政府从微观经济活动中解放出来，把主要精力放在宏观调控等应该履行的必要职能上”。同时，面对基础设施滞后的制约瓶颈，浙江省地方政府探索投融资体制改革，从“集资办电”开始，发展到建设“四自公路”、“五自水库”等，形成了一部分公共物品供给由政府主导、集资创办、民间运作的格局。1998年以来，又通过实施“五个一千”工程，切实优化了市场经济发展的硬件设施。应该说，浙江省地方政府的微观管理职能不断弱化，已不再直接干预企业生产经营和投融资活动，基本完成了从直接管理为主向间接管理为主的转变。
三是科学发展观引领型的职能转变阶段。中共十六大以来，各地按照落实科学发展观、构建和谐社会的要求，地方政府职能从过去着重促进经济快速增长逐步转变为注重经济社会全面、协调、可持续发展，全面加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。浙江省委、省政府先后作出了实施“八八战略”和建设“平安浙江”、文化大省、“法治浙江”四位一体的总部署，并于2003年提出要努力建立一个适应现代市场经济的公共服务型政府。从浙江省来看，这些年地方政府为市场越俎代庖的事越来越少，职能转变取得了显著成效。
1．日益关注民生，构建为民办实事长效机制为了解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，浙江省委、省政府于2004年制定了构建为民办实事长效机制的若干意见，比较系统地提出了涵盖就业再就业、社会保障、科教文化、医疗卫生、基础设施、城乡住房、生态环境、扶贫开发、权益保障、社会稳定等十大重点领域的实事内容。省政府自此每年在省人代会的政府工作报告中作出具体的年度承诺，并确保全面完成。
首先，探索完善就业和社会保障制度。一是在就业方面，各级政府按照统筹城乡就业的要求，重点面向城镇失业人员中的大龄就业困难人员、农村转移劳动力中的被征地农民，加强职业技能培训，积极创造公益性岗位，大力实施就业再就业援助。在充分发挥市场配置劳动力资源基础性作用的同时，近期又针对城镇零就业家庭和农村低保家庭人员，参照现行城镇下岗失业人员再就业的优惠政策，实行社会保险补贴、公益岗位补贴、免费推荐就业等帮扶措施。全省城镇登记失业率已从2004年末的4.1％、2005年末的3.7％，降到2006年末的3.6％，呈现了持续下降的良性态势。二是在社会保险方面，浙江省从实际出发，在全国最早将乡镇企业职工全面纳入基本养老保险覆盖范围，并探索了缴费与待遇“双低”的相应参保办法；在完善城镇职工基本医疗保险制度的同时，积极推行城镇居民基本医疗保险制度；努力扩大失业、工伤和生育保险覆盖面，逐步将城镇灵活就业人员、个体工商户及雇工等纳入参保范围。2006年末，全省基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达954万人、722万人、499万人、583万人和371万人，比2004年末净增66万人、153万人、71万人、223万人和131万人，社会保险制度建设总体上走在全国前列。三是在社会救助方面，浙江省率先将广大农民纳入最低生活保障范围，并给予基本生活消费品价格上涨补贴；率先将城乡孤寡老人全面纳入集中供养，全省5.3万名农村“五保”对象和城镇“三无”人员进入敬养院赡养，集中供养率已达90％以上；率先将被征地农民纳入多种形式的保障体系，已纳入保障范围的228万被征地农民中，191万人参加了基本生活保障制度；加强困难群众住房保障力度，实施廉租住房、经济适用房和残疾人住房救助制度，全省形成了以最低生活保障为基础、专项救助为支撑、慈善帮扶为补充的新型社会救助体系。
其次，推进城乡社会事业均衡发展。为了让最广大人民群众共享改革发展的成果，浙江省各级政府逐步将社会事业发展的重点转向农村。在教育领域，围绕让农村孩子“念上书、念好书”，着力优化教育资源布局，全面实施贫困学生资助扩面、爱心营养餐、学校食宿改造和教师素质提升“四项工程”，并从2006年秋季起对城乡义务教育阶段学生全免学杂费。
在卫生领域，围绕让城乡群众“看得起病、有地方看病、加强预防少生病”，深化医疗卫生体制改革，加快实施“农民健康工程”，健全基层公共卫生服务体系。全省86％的农村居民已参加新型农村合作医疗制度，并由财政出资对参保农民隔年实行免费体检，到2006年末已建立954万份农民健康档案。在文化领域，省财政于2006年安排1.5亿元专项资金，加大对农村文化建设的投入，积极推进送电影、送戏、送书下乡，并实现了送8万场电影、1万场演出、200万册图书到农村的年度目标。
第三，切实加强社会管理。围绕保障公众合法权益，浙江省地方政府认真解决城乡居民在土地征用、房屋拆迁、企业改制等过程中权益受侵害的问题。着眼于发展和谐劳动关系，浙江省政府制定了加强农民工服务管理的政策文件，合理调整最低工资，推动建设多形式的民工公寓，并强化劳动保障监察执法，建立了政府欠薪应急周转金和建筑业等领域工资支付保证金制度。另一方面，积极维护社会公共安全。为加强公共突发事件应急管理，浙江省政府及部门制定完善了各类预警机制和应急预案。
