政府职能是依托政府组织实现的。组织结构的合理性，在很大程度上决定了地方政府职能履行的有效性。另一方面，现代地方政府将提供区域公共物品作为基本功能，这两者之间又有怎样的对应关系？政府应当如何承担自身职责？这些都是创新地方政府模式的重大问题。
第一节 地方政府的组织结构设计
结构功能主义的理论大师塔尔科特.帕森斯认为：“结构是事物内部诸要素的构成方式，各个支结构联系在一起才能发生功能；而功能则以结构为基础，是一种维持均衡的适当活动。”地方政府组织结构是地方行政组织各要素如组织目标、层级制度、行政职位等的组合方式。组织结构设计是政府模式创新的重要内容，旨在根据一定的理论和原则对政府组织结构及功能进行布局和调适，从而使地方政府各要素合理配置、有机结合、协调运行。
一、地方政府运作中的权力关系
我国地方政府的职能转变，是多元治理、和谐治理的要求，也必然导致行政权力的变化。有的行政权力需要重新定位，如政府与企事业单位、政府与非政府组织之间的权力分工；有的行政权力需要重新划分，如中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、同级政府部门之间的权力分工。前者是不同治理主体之间的权力关系，事关多中心治理结构的布局；后者是行政系统内部的权力关系，事关地方政府组织结构的设计。所有这些，都将随着地方政府的模式创新而适时调整。
美国学者诺顿.E.朗指出：权力是行政的生命线，行政的第一个目标就是获取并保持权力。政府组织结构设计，本质上是行政权力在政府管理系统中的分工，包括纵向和横向两个维度：纵向分工即行政权力的垂直授受，事关地方政府组织的管理层次；横向分工即行政权力的水平分解，事关地方政府组织的部门设置。纵向分工与横向分工相互交织、相互渗透，体现于地方政府系统的不同局部和层面。因此，政府运作中的权力关系，对地方政府组织结构和管理体制具有决定性影响。
地方政府组织的纵向权力关系主要表现为集权与分权。集权是指政府组织的决策权较多地集中于上级，上级对下级干预或限制较多；下级没有必要的自主权，被迫或习惯于听从上级指挥。我国传统计划经济体制就是一种典型的集权体制。其好处是能够确保政令统一、控制严密、整体协调，缺陷是行政系统缺乏弹性，极易僵化。分权主要是指上级授予下级更多的自主权，并充分信任和尊重下级；下级在其管辖范围内最大限度地发挥积极性、机动性和创造性。这自然给政府组织带来普遍的生机和活力，但也容易造成各自为政、本位主义，最终导致行政系统软弱涣散。事实上，任何政府组织结构都不是单极化的，不存在单纯的集权或者分权。
尤其我国目前处于快速变迁中的社会转型期，这是一个矛盾易发、多发、频发的发展阶段。由于各地情况千差万别，社会流动性、异质性大大增强，单纯的集权将使上级政府没有能力处理不断变化中的细枝末节，单纯的分权则意味着高昂的协调成本和因混乱带来的效率损失。因此，在设计地方政府组织结构时，集权与分权的关系必须保持适度和平衡，随时间、地点、环境和实际需要的不同而发生变化，这里的关键是探求一条导致权力结构帕累托最优的界线。
毫无疑问，地方政府组织是凭借公权力提供公共物品的，选择集权还是分权提供公共物品，其实是一个制度成本的比较问题。集权与分权对应不同的管理成本，在价值同等的条件下，管理成本最低而又能提供同等公共物品的无疑是最优的制度安排。“探索集权和分权的边界线，就是探索集权和分权两种不同的制度安排中不同的边际成本之间的边界线。”制度是一种稀缺资源。集权或者分权的制度安排及其供给都符合边际成本递增原理。两种制度安排在不考虑价值因素下，可根据成本的大小进行选择。根据现代经济学理论，当两者的边际成本相等时，即是集权与分权的边界线，在这一边界线上制度的运行成本最低。单纯从经济的角度考察，此时权力内部结构处于帕累托最优状态。浙江省多年来实行“强县扩权”政策，正是在寻求省、市、县政府之间集权与分权的最佳平衡点。
地方政府组织的横向权力关系有广义和狭义之分。广义的横向权力关系涉及行政权与立法权、司法权的配置，狭义的横向权力关系则体现为具体的部门职能分工。仅从狭义的角度来看，任何一级地方政府都按照行政目标、工作性质等划分成若干个平行的部门，以共同实现本级政府的职能。比如，浙江省政府有办公厅和24个组成部门、17个直属机构、4个部门管理机构、2个议事协调机构的常设办事机构。确定多少个部门其实就是对行政权力的横向组合。行政权力的实质内容体现于行政职能，行政职能是行政权力的直接基础，两者对应存在、配套而行。地方政府部门的行政权力随着行政职能的配置而分解。可以说，行政职能分解有多少种类，行政权力就分解成相应的种类和数量。在理想的专业化分工基础上，不仅行政权力得到充分、有效地行使，整个政府组织的行政职能也得到了配合紧密的履行。
应该看到，在我国地方政府的分权中，长期以来把重点放在宏观层面，即各级政府之间、政府部门之间的分权，而微观层面即行政组织内部的分权则往往被忽视。由于在官僚制组织中，权力集中于行政首长，下级行政人员的天职是服从，几乎没有多少主动权；但他们了解第一手情况，甚至比行政首长更能透析问题的症结，而且在实践中容易冒出思想“火花”和政策创意。所以具体的行政机关内部也应注重分权，使下级行政人员有适当的自主权。这一分权将使地方政府治理更具灵活性，能对外部环境、公众需求的变化迅速作出反应。当然，任何分权都是与责任相配套的，这是“责任型”政府的原则要求。在健全的责任机制作用下，给基层以权力，就是给基层以动力和压力，往往能使基层设计出解决问题的最佳途径。
但理想毕竟是理想，理想与现实往往存在一定的距离。在所有地方政府的实际运行中，纵向与横向分权容易导致内部“割据”，致使组织陷入“二律背反”之中：分权本是为了提高效率，但组织层级化和部门化却诱导各个层次和部门将整体利益摆到一边——以追求高效率为目的，却因组织内耗得到的是低效率，这是地方政府组织设计内在的悖论。卡蓝默体会到：“旧体制下的治理为每个机构规定了职能，机构缺乏合作的意识，因为围绕职能只可能产生竞争而不是合作。一旦职能的划分不够明确——怎么可能将世界简化为一张职能和规则清单呢，就会立即引发一场壕堑战。”所以创新地方政府模式，不仅要坚持“分”，还要讲求“合”。如何才能“分”、“合”适宜呢？一方面，要通过行政协调和整合，将不同部门紧密地联结起来，为实现地方政府整体目标而努力；另一方面，在授权的同时注重控制，通过强化监督和纠偏，保证行政机关良性运行。为此，在设计组织结构时，可以建立跨部门机构，如设立矩阵制、委员会制和网络结构等。矩阵制突破了横向部门间的界限，以项目小组形式促进资源的部分共享共用；委员会也是把各职能部门聚合在一起的手段；网络结构主要是指组织内部由众多灵活、敏捷、多技能的工作单位组成联盟。但必须指出，上述措施也会产生副作用，直接的后果是机构林立，会加剧地方政府组织整合的难度。
这里似乎陷入了一个困局，即组织结构设计中的集权与分权都有这样那样的问题，而且任何应对措施都会失灵——正如市场会失灵，政府会失灵，非政府组织也会失灵一样。然而，现实世界本来如此。譬如我们看病，没有一种药能治百病，也没有一种药毫无副作用；但大多数病都有相应的药可治，即便它有那么一点副作用。公共管理也是这个道理，所有地方政府改革的理性措施，或多或少都有成效，也或多或少会对原有秩序带来冲击，关键在于利弊权衡。改革有时也如“和面”：面多了加水，水多了加面——行政权力配置更是如此。但在这种“加水”、“加面”的过程中，最终也会逐步调适，以致中和。这或许是我们探求善治之策的一条重要原则。
二、扁平化的地方政府组织
地方政府的权力关系如何划分，很大程度上影响着组织结构的形态。因为纵向与横向的具体分权，直接关系到政府组织结构的两个基本变量：管理层次与管理幅度。管理幅度是指政府领导机关直接管理的部门数目，管理层次是指政府组织纵向等级结构的层次数目。与其他组织一样，在既定组织规模的情况下，管理幅度越大，层次就越少；管理幅度越小，层次就越多。管理幅度和管理层次两个变量的相互关系，实质上是集权与分权的关系，它决定着地方政府对于竖直化或扁平化的组织结构选择。
竖直化的政府组织始于国家建立之初，尤其是在奴隶社会和封建社会，等级制和特权阶层统治是当时社会最突出的特点。在这些社会中，纵向的主体关系特征十分明显，上级统治下级，各级向上服从皇权。历史地看，竖直化的政府组织作为纵向行政的集权式构架，有利于提升统治者的地位和管理效力，对社会的稳定与发展起着重要的支撑作用。资本主义社会的形成，彻底打破了封建等级制。由于市场机制需要一种平等、横向的交易环境，这使竖直化的政府组织遇到前所未有的挑战。但是，针对组织模式的改革总体上还是修补性的，并没有从根本上排斥竖直化形态。这是因为，竖直化的政府组织能够集中人力、物力、财力和权力，有利于巩固资本主义政权的前期统治；而在交通、通讯等技术条件还不够发达的时代，管理手段比较有限，组织的控制幅度也不可能太宽；加上几千年历史形成的巨大行为惯性，不到万不得已，社会将主动躲避和拖延改革的进程。也正因如此，新中国成立后也继续沿用了竖直化的政府组织。应该说，这对巩固我国社会主义政权、加快推进社会主义建设发挥了历史性贡献。
但随着市场经济的深入发展，竖直化政府组织的不适应性已日益凸显。一是增加行政成本。在市场经济条件下，由于主要经济关系是横向的，竖直化政府组织的纵向运行机制容易遭到干扰和扭曲，政令的上传下达需要付出更多的代价。为维护正常的管理秩序，竖直化政府组织的常规选择是强化和延伸纵向机构设置。这样会导致机构日益膨胀、层级不断叠加，造成行政成本的不断增加。二是影响行政效能。竖直化的政府组织级别森严、机构庞杂，内部制度僵化，极易滋生官僚主义和形式主义。
在这种模式中，经常是少一个部门就办不成事，而一个部门不少也办不完事，行政效能十分低下；加上层级和机构众多，相互之间还会制造出许多“工作”，酿成恶性循环，行政资源被政府内部大量的自生问题所消耗。而且纵向行政模式与横向的市场关系在较量和对峙中很可能两败俱伤，既使市场发育受阻，又严重制约行政效能。三是导致信息失真。多层级的竖直化组织使政府远离终极管理对象，任何一个管理意图或行为从始端到终端都要经过漫长的层级传递，不仅耗费大量时间，而且无法避免途中的信息衰减、走样或截留。同时，上级与下级之间有可能人为造成双向信息不对称。一方面，上级为维护自身权威，往往将信息有保留、非透明地下传；另一方面，下级为巩固势力范围，也会对上级封锁、歪曲信息。这进一步加大了管理路径的运行阻力，使竖直化的政府组织失去对环境变化的准确判断和快速反应能力。四是缺乏监督机制。由于竖直化的政府组织管理相对封闭，各层级权力主要来自纵向分配，因此对其监督的作用力多集中于上下级的狭小范围。在具体行政活动中，上下级之间又有很大的依赖和协同关系，相互配合的要求大于相互监督的责任，结果必然导致监督力度薄弱、时效迟缓，容易滋生各种腐败问题。
如果说治理理论对韦伯官僚制提出了质疑，那么更对竖直化的地方政府组织提出了挑战。尤其是我国地方政府，竖直化政府组织不仅兼有官僚制僵化、繁琐的弱点，而且缺乏官僚制的法治和理性精神。要实现多中心的治理，地方政府必须与非政府组织、私人企业频繁互动，并更全面地接触社会和公民，而这是扁平化组织的优势。构建扁平化的地方政府组织，要求行政机构减少纵向层级，更多地向横向延伸，尽量贴近管理服务对象，缩短政策制定与执行层的距离，以低成本、高效率实现行政目标。
