代议制在给国家和地区带来民主格局的同时，也存在着诸多缺点。
首先，它在行使权力的人和所谓权力行使对象之间造成差距，这一点最终将对民主造成危害。其次，代议制长期发展，往往变成社会精英们通过选举获得统治权的竞争，它无非是保证了统治者的轮换。再次，社会精英在获得统治权之后，很容易利用金钱、财产和权力来操纵代议机构为其服务。托夫勒指出：“我们一向称之为民主政治的代议制政府，实际上是对工业技术不平等的确认。代议制政府是挂羊头卖狗肉的冒牌货……极端依赖化石燃料、工厂生产、小家庭、大公司、群体化教育和广泛的传播系统，这些文明全部是建立在生产与消费深刻分裂的基础上，是全部建立在由一班社会权贵负责把一切组织起来的基础上。”那么怎样在较大的民族国家继续发展民主制？治理行政的兴起，为我们发展新型直接民主机制提供了可能。与传统模式把民主作为政治议程不同，治理行政的全过程都强调民主化，除了委托—代理所表现的间接民主机制外，它更强调社会公众对公共事务治理过程的直接参与。在治理行政模式中，没有绝对权威和真理，而是在承认多样性和差异性的基础上，通过平等协商、互相沟通、合作参与，实行公共管理。
改革开放以来，随着社会利益的分化和公民权利意识的觉醒，我国公民对公共事务的主动性参与大量增多。浙江省地方政府就比较重视完善公民的政治参与制度，各级行政机关纷纷建立重大决策的决议规则和程序，通过完善论证会、听证会、社会公示和专家咨询等制度，确保公众的参与权。人大代表与选民的联系也在不断加强。2004年2月，义乌市的全国人大代表周晓光自费在当地电视台用广告的方式征集议案和建议。她表示：自己目前只熟悉商业界的情况，希望能听到工人、农民和其他阶层的呼声。她还设立了“全国人大代表周晓光联系点”，办公室有专人值班接听电话和接访。非政府组织在推动公民参与方面的作用也日益发挥。例如，温州商会把企业家成员的整体利益表达集中传送到政府决策体制中去。杭州余杭区、宁波余姚市在基层工会推行主席直选制，并初步形成一套基层工会民主治理的体系和网络。但也应看到，我国一些社会群体缺乏利益组织化工具，基础阶层直接参与的渠道有限，这不仅制约了他们的利益表达，也影响了社会内部的协调和治理。我国非政府组织的发展受社团双重管理体制的严格约束，仅各类社团必须有业务主管单位一项前置条件，就大大提高了登记的门槛。为此，应稳步发展非政府组织，进一步扩大公民参与的机会，引导更多的社会力量进行自治。因为公民不仅是公共服务的消费者，更是公共管理的参与者和监督者，应当在参与管理中实现自己的权利和价值。“民主治理需要的不仅仅是保证提供高效的公共服务的政策和制度，还需要公平的制度和规则，以及让人民有决策发言权，并使他们有权要求权力机构负责。”总之，对于现代地方政府而言，公共事务治理的参与者是由包括政府、但又不限于政府的一整套社会公共部门和行为者所组成的系统，公共管理是一种多中心的治理模式。随着社会主义市场经济体制的初步建立，我国过去那种政府与社会的单向关系得以改变，双向互动不断强化，除政府之外的私人企业、非政府组织等都将成为公共事务的治理主体。
尤其是非政府组织的参与，对发展直接民主制具有重要意义。因为“近代民主实际上以存在大量合理合法的自治性组织和团体而著称，这些团体和组织与政府的关系是相对独立的，它们彼此之间的关系也是相对独立的。这实际上就是西方常讲的多元主义民主或组织多元主义的内容”。可以看到，公共治理主体的多元化，使参与公共领域的各个组织，无论其为公营或私营都彼此依赖，形成合作、互动、互助的关系。这些不同的主体又具有不同的社会功能和组织上的比较优势，它们以相互依存为基础、以协作为特征，建立了一个纵横协调、多元统一的网络治理结构，通过参与、协商、对话等交互作用，最终达到共同的理性认同。这是民主的目的所在。
需要指出，以民主为基础构建现代地方政府，在我国绝不是引进多党制和三权分立制度。中国的善治需要共产党的领导，中国的民主政治也离不开共产党这一中心。因为对于一个人口十多亿的转型大国，光有充分民主，而无适当集中，是十分危险的。中华民族需要一种思想、一种理论起凝聚和领引作用，起整合和推动功能，否则很可能陷入社会涣散、秩序混乱的极端状况。当然，中国共产党的领导也是民主化的领导，符合善治的规则。
四、以法治为保障
法治是善冶的基本要素之一。法治即相对于“人治”的“法律之治”，是指法律作为一种起支配作用的力量对国家机关、社会组织和公民的行为发挥决定性影响。现代地方政府以法治为基础，意味着法律是居于政府公共权力之上的力量，是政府行为的最高准则，地方政府的一切行为都必须服从法律。
作为与政治构架紧密相关的制度设计，法治在西方国家是一个渊源久远的范畴。亚里士多德认为，“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威”，“法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。但法治真正作为政治哲学上的主张，主要是从近代开始的。哈林顿指出：“根据法律或古代经纶之道来给政府下定义……这就是法律的王国，而不是人的王国。”洛克则反复强调君主和政府只能按照法律来进行统治。卢梭也说：“法治者是法律的臣仆，他的权力都建立于法律之上。同时由于他享受着法律的一切好处，他若强制他人遵守法律，他自己就得更加严格地遵守法律..所以，一个管理完善的政府，根据任何理由，也不准有人不遵守法律。”如果说近代法治思想的主旨是控制政府权力以实现人民的自由和权利，现代法治思想所要解决的问题是实现权力控制和权力保障的统一。斯蒂芬.L.埃尔金指出：“宪法不仅限制政府，而且形成一个实体，通过赋予这个实体以形式，使它得以运转。”在他看来，古典宪政理论的目标仅仅是“避免暴政”，它“不能充分理解政治制度，而是把这些制度看成是限制滥用权力的基本上实用的手段”，因此要克服古典宪政理论的缺陷，解决“民主政府怎样能够既是受到制约的又是能动进取的——也就是说，既能积极促进社会福利，与此同时，又不陷入仅仅在组织得最好的公民之间分配利益的专制之中”等问题。法治的逻辑前提是良法。历史上与现实上的法治有两种类型：一是侧重于合乎法律要求的形式法治，即只要求政府依法行政，而无需追问法律本身是否正当、理性；二是侧重于合乎理性要求的实质法治，即不仅要求政府依法行政，还要求其所遵守和实施的法律乃是一种良法。自近代分析实证主义法学派产生以来，法学家们围绕着“恶法”、“良法”问题就展开了激烈的争论。虽然自然法学家有足够的理由认为“恶法非法”，但分析法学家同样地能对“恶法亦法”提出充分的证据。应该看到，法律作为一种规范，或许有良恶之分，但作为现代地方政府治理基础的“法治”只能是良法的产物。良法之“良”，既在于其内容的合理性，即法律包含文明、进步的价值内容，又在于其形式的合理性，普遍性、平等性、公开性、确定性、可操作性、稳定性等是必须具有的形式特征。法治是现代地方政府的基本特征。近年来，浙江省推进“法治浙江”和法治政府建设，以规范公共权力和保障公民权益为核心，努力提高全省经济、政治、文化和社会各领域的法治化水平。但是，由于我国延续千年的儒家思想具有轻视法治的内核，“法”与“术”相挂钩而呈明显的工具性，却不具有作为价值取向的自治性。在“德主刑辅”的传统文化下，法律远非能够全面指导社会生活和为公众提供行为规范的制度安排，只是统治阶级维护统治秩序的一种手段。现实生活中，法律甚至被一些地方主要用于“治民”，以致将法条当成“自助餐”，对执法者有利就依法，对执法者无利则弃法，对执法者不利便枉法。这是对法治的颠倒。必须指出，法治的第一要义是“治官”，是对行政权的规制。哈耶克认为：“由于法治意味着政府除非实施众所周知的规则以外不得对人实施强制，所以它构成了对政府机构的一切权力的限制。”“政府治理议会以及作为其执行机构的政府，却既要受宪法规则的约束，又要受立法议会所制定或认可的正当行为规则的限制。这便是‘法律下的政府’的要义之所在。”现代地方政府以法治为基础，固然强调社会公众遵守法律、服从法律，但更要求行政机关和官员只能在宪法和法律的框架内活动——法治政府的行政权绝不是无限的。
应该说，法治所涉及的根本问题是社会公众与地方政府的关系问题。
我们的政府是人民政府，公民权利是行政权力之源。政府产生的唯一正当理由，就是更有效地保证公民权利；而法律是维护公民权利的强有力手段，法律将公民应有的、道德的权利上升为法定权利，使之得到国家的保护。“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使；这样，一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，另一方面，也使统治者被限制在适当的范围之内，不致为他们所拥有的权力所诱惑，以达到上述目的。”对于我国地方政府，关键是既合法行政，又合理行政。行政机关的所有活动不仅要符合某一法律、法规或规章的规定，还要符合立法精神和立法宗旨；并且要平等对待所有行政管理相对人，行使自由裁量权应排除不相关因素的干扰，禁止因身份、地位、地域等因素而实行歧视待遇，采取不同的适用标准和条件。
不容忽视的是，在社会转型期建设法治政府必须立足实际。如前所述，中国传统的法治思想积淀有限，道德规范发挥着重要作用。“儒家意识形态提供了答案：好人，而不是制度化的限制，才是好政府的保证..为了确保政治决策的公正和明智，中国的传统依靠为官者的个人素质，而不是依靠规则或体制结构。”儒家伦理认为不同的人具有不同的道德水准，而统治者的任务就在于确保真正具有美德的是那些掌权的人。因此，儒家传统使这一体制本身十分强调教育和灌输，认为在人的头脑中加以灌注或恢复美德是通向好社会的途径。从基本国情出发，我们还必须高度重视法治与德治的相辅相成。法治建设要兼顾长远性和阶段性，特别是要正视依法行政的现状，以及各个领域、各个环节的差异性和特殊性。
我们既要看到道德规范缺乏制度化的刚性，难以有效保证权力不被滥用；又要看到“只有那些具有正义德性的人才有可能知道怎样运用法律”。要通过法律制度的建构和道德教化的作用，更好地推动地方政府的有效治理。
●从管制行政到治理行政，是我国地方政府模式创新的过程。立足当今时代和中国国情，顺应多元治理、和谐治理的要求，我们应努力构建顺应全球化、立足本土化的现代地方政府。
●地方政府与社会公众的关系将转化为服务供给者与消费者的关系。政府行使权力的目的，不再主要为了管制，而是为公众提供更好的服务。地方政府要从以自我为中心转变为以公民为中心，从权力的集中代表者转变为公共服务的提供者，一切从公众需要出发，以公众需求为转移，与社会公众建立起长期的互动关系。这是实现善治的根本保证。
●强调地方政府公共服务，绝不等于取消管制。任何社会都离不开管制，没有管制的纯粹“服务”会像自由市场经济一样出现问题。但是，现代地方政府的管制本身也是广义的公共服务，即寓服务于管制之中，把管制纳入总体的服务之中，这是政府推动社会走向善治所不可或缺的职能。
●以公平为核心，要求各级政府必须对自身角色有一个合理的定位。地方政府不能既当“裁判员”又当“运动员”，不能把自己与某一个阶层或团体的利益直接联系起来。在市场主体之间应当一视同仁，在社会公众之间应当保持中立，绝不允许在制定和执行公共政策时出现利益偏向。
●与传统模式把民主作为政治议程不同，治理行政的全过程都强调民主化，除了委托—代理所表现的间接民主机制外，更强调社会公众对公共事务治理过程的直接参与。在治理行政的模式中，没有绝对权威和真理，而是在承认多样性和差异性的基础上，通过平等协商、互相沟通、合作参与，实行公共管理。
●法治所涉及的根本问题是社会公众与地方政府的关系问题。
我们的政府是人民政府，公民权利是行政权力之源。政府产生的唯一正当理由，就是更有效地保证公民权利；而法律是维护公民权利的强有力手段，法律将公民应有的、道德的权利上升为法定权利，使之得到国家的保护。
