过去近30年，我国地方政府改革更多的是适应性微调，而当现行模式不再能满足社会治理的要求时，彻底的变革便在阵痛中萌生。这种变革的实质是从传统地方政府向现代地方政府的转型，直至形成与社会主义市场经济和民主政治发展相适应的新模式。
第一节 迈向现代地方政府
随着我国社会转型的加速，地方政府的传统模式渐渐失去了存在的价值。浙江省作为市场化改革先行的省份，各级政府更是直面汹涌的时代潮流。在转型期追求善治，要求地方政府首先是一个合格的治理者，一个具备现代气息的行政组织。而从传统向现代的跨越，并非瞬间可以实现，这是一次由量变到质变的飞跃，因此有必要先对政府发展的历史渊源作简要探讨。
一、政府的起源与性质
关于政府之起源，马克思主义认为，这是阶级矛盾不可调和的产物。“在经济发展到一定阶段而必然使社会分裂为阶级时，国家就由于这种分裂而成为必要了。”于是，政府成为从社会产生但又自居于社会之上，并且日益同社会相脱离的力量，成为实施阶级压迫、控制阶级对抗的机器了。当然，像政府这样一个有着特殊影响力的范畴，古今中外对其起源问题自然众说纷纭。
神权论是最古老的解释。这种理论认为，政府和国家是根据神的意志建立的。古巴比伦的《汉谟拉比法典》声称，汉谟拉比王是应众神之父和众神之王的召唤来统治人民的。我国夏、商、周时代就创造了至尊无比的“上帝”，将之视作万事万物的主宰。比如，《尚书》、《诗经》里的许多记载，说以周代商是“皇天上帝，改厥元子”，“有命自天，命此文王”等。在欧洲中世纪，神权政治十分盛行，更是认为世俗政权来源于上帝，“没有权柄不出神的”。与此相对应，亚里士多德则最早提出了自然论。他认为，对于城邦（即政府）的起源，初始是由于男女与主奴这两种关系的结合，组成了“人类满足日常生活需要而建立的社会的基本形式”——家庭。为适应更广大的生活需要，若干家庭便联合成“村坊”，再由若干村坊组合为“城邦”。“家庭常常由亲属中的老人主持，各家所繁衍的村坊同样的也由年辈最高的长老统率，君主正是家长和村长的发展。”至于城邦为什么是自然演化的结果，原因在于“人类自然是趋向于城邦生活的动物，即人类在本性上，也正是一个政治动物”。
西方近代以来的主流观点是契约论，认为政府是人们之间订立契约的结果。卢梭认为，政府在本质上是一种公意，由人们各自让渡一部分权利所订立的契约。他声称，“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相结合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”霍布斯则把政府的本质定义为“一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的人格。”洛克认为，在自然状态中，人们享有充分的自由、平等和财产的权力，但“有不断受到别人侵犯的威胁”。为克服自然状态的“许多缺陷”和避免战争，人们自愿放弃做事的权力和处罚的权力，订立契约，成立政府，形成公共权力。
政府的性质，即政府由什么决定的，具有什么属性，是与政府的起源相互关联的。一般而言，政府赖以成立的基础，首先是民意。没有民意支持，政府的合法性、合理性就失去了标尺和根基。应当承认，即使我国地方政府与西方政府在本质上有很大的差别，这一点仍然是共通的。休谟指出：“政府的唯一基础便是意见。从最专制的军人政府到最自由的民众政府，这项原则都可以适用。”另一方面是公共权力。政府在名义上享有、在实际上行使着国家强大的公共权力。基于以上两点，政府在本质上是一种政治性组织。“政府的行动过程是不同利益集团的博弈过程，而且由于民意的非一致性普遍存在，不同利益集团之间的利益不一致程度非常高，这个博弈过程既复杂又缓慢。”在当前我国社会转型期，利益主体日益多元化，尤其像浙江这样的经济发达省份，利益集团之间的博弈是地方政府治理所面临的常态。地方政府如何找准各种利益集团的平衡点，是最大限度获取民意的前提，也是充分运用公共权力的基础。
除了政治性之外，政府还有两个属性即普遍成员资格和强制性。当然，它们三者是相互交织在一起的。正如斯蒂格利茨所指出：“作为国家，其组织成员具有普遍性，国家具有不可转授于其他经济组织的强制权。个人可以选择加入哪个俱乐部，可以选择购买哪家公司的股票，也可以选择为哪家公司工作……但无论如何，个人并不能把他们出生于哪个国家作为一项选择，而且，一旦当他们选择居住在某个特定的国家的国土上，他们就会隶属于这个国家。”他进一步认为：“政府被赋予一定的强制权力，这种权力是私人机构所没有的。例如，政府有权强制它的公民纳税，如果他们不这样做，政府可以没收他们的财产，甚至监禁他们。政府有权强迫其年轻人到军队服兵役，而服兵役的报酬低于能使他们自愿服役的水平。政府还具有国家最高征用权，这是一种征用私人财产以作公用，按规定适当补偿所有者的权力。私人机构和个人都没有这些权力……私人交易是自愿的。一个人可以要求另一个人为他工作，但他不能强迫那个人这样做。”很显然，为了谋求公共利益，我国地方政府必须运用公共权力获取资源，并通过强制力来消耗资源以提供公共服务。
如果说政府的起源是恒定的，只不过人们可以从不同角度来观察和思考。政府的性质则是相对动态的，随着治理和善治理论的兴起，随着传统地方政府向现代地方政府的转型，其内涵也将处于演变之中。
二、地方政府的价值与合法性
地方政府的最终目的是什么？它应追求怎样的理想？如何评价其行为？这些问题归根到底都是价值观问题。应该说，地方政府作为对区域实行公共管理的政治性组织，其价值是通过政府与国家、政府与社会、政府与公民的矛盾运动来实现的，是一种综合效用关系的体现。从对国家的效用关系看，地方政府的价值在于贯彻国家意志、实现政治统治、维护社会稳定；从对社会的效用关系看，地方政府的价值在于体现和满足各种利益要求，通过政策措施实现社会的动态平衡；从对公民的效用关系看，地方政府的价值在于处理那些公民个人无法处理的问题，从而增进社会的公共利益。比如，对于浙江省地方政府，通过有效的公共管理，推动区域经济健康发展，确保社会和谐稳定，切实改善民生福祉，是其价值的集中体现和自我求证。
一般而言，地方政府价值的实现包括三种方式：（1）高压方式，即地方政府通过使用暴力机器，迫使公民认同政府的行为；（2）宣传方式，即地方政府通过意识形态的引导，在人们日常生活中确立有利于自身的价值观念；（3）改革方式，即地方政府通过体制机制创新，更好地实现自身机构的完整性、行为的合理性和运行的有效性。上述方式对我国地方政府不可或缺，但暴力方式主要起威慑作用，非万不得已不可使用；宣传方式仅仅是辅助手段，言过其实、虚假浮夸的引导将适得其反；唯有改革方式是政府实现和提升价值的根本途径。因为前者是地方政府通过强制或诱导要求公众臣服，后者是通过自身修正获取公众的认同，求得国家、社会、公民的最大效用。总之，处于不断变化之中的社会转型期，一个不变的政府最终只会被时代所淘汰。
地方政府的价值与合法性是不可分割的。所谓政府合法性，即政府系统的组织结构和制度安排及其所制定的公共政策，是否以及为何应该获得社会成员自愿忠诚的支持。近代以来，卢梭是首位从理论上提出合法性概念，又从公意的角度来论证合法性基础问题的学者。他指出，国家是为了实现公意、公共幸福、公共利益而存在的，“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权力，于是便只剩下约定才可以成为人间一切合法权威的基础”。由于国家是契约的产物，那么国家的权力只能来源于人民的授予和认同，这才是政府及其权力存在的唯一合法依据。政府行为一旦违背人民的授权和公意，就将面临失去合法统治的危险。哈贝马斯进一步发展了合法性理论。他认为，衡量一种政治秩序合法性的标准就是政治秩序与其所处时代价值规范的相容程度。一个合法的秩序应该得到承认，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上的被承认。合法性理论虽然发端于西方社会，但作为人类政治文明的重要组成部分，对于我国地方政府改革具有指导意义。任何地方政府的有效治理都离不开合法性的支持。一旦某个政府模式在公众心目中失去正当性，该行政系统都将陷入合法性危机。在这种情况下，“即使可以用强制手段来迫使许多人服从，政府的作为也会受到妨碍”。而按照地方政府的价值基础区分，现实中若干类型的政府都面临合法性的挑战或重塑问题。一是专制主义政府。该类型强调以权力为纽带的秩序，权力成为地方政府的崇拜物。在高度组织化的行政权力面前，个人的自由和权利随时有被严重侵犯的可能。很显然，这种地方政府根本不具有合法性，最终必然走向灭亡。二是威权主义政府。该类型把权威秩序当作王牌，地方政府机构庞大，官员的目标是追求权力和待遇，公众偏好则被摆在次要位置。这种地方政府的统治者一般是整个官僚群体，所赖以维系的合法性基础也比较脆弱。三是自由主义政府。该类型从个人主义出发，以自由为核心价值，让公众通过选票的形式参与决策，从而使地方政府的行为受到约束，公共决策是各个利益集团博弈的结果。这种地方政府能够较好地反映公众的偏好，但其效率带有约束条件。
我国地方政府并不能简单地从上述找到对应的类型。但有一点带普遍性，即“对于政府系统的正常运行来说，最为重要的合法性资源就是能够取得出色的治理绩效”。近年来，浙江省地方政府推进“八八战略”、“平安浙江”、文化大省和“法治浙江”建设，都取得了明显的成效。2003－2006年，全省生产总值年均增长13.9％，财政总收入增长21.8％，城镇居民人均可支配收入增长10.1％，农村居民人均纯收入增长7.7％。据国际竞争力评价权威机构——瑞士洛桑国际管理学院2004年全球竞争力报告，浙江省在被评价的60个国家和地区中，名列第19位。浙江省社会发展水平综合评价指数列上海、北京两个直辖市之后，居全国第3位。
这些成绩当然不光是地方政府治理的结果，但区域经济社会发展水平直接影响公众对地方政府的认同度，这也是地方政府合法性的重要基础。
事实上，地方政府的合法性既非天生，也非一劳永逸。“许多政权的合法性会随着时间的推移而趋于下降”，哪怕是一些所谓的细节，长此以往也会侵蚀政府的合法性。2002年，浙江省企业调查队进行专项调查，54％以上的被调查者认为地方政府部门及其工作人员的服务意识和工作效率“一般”，16.6％的被调查者表示“不满意”。2004年，浙江省地方政府大力推进机关效能建设，提出要着力解决“事难办”、“行政行为不规范”、“文山会海”、“素质不高、本领恐慌”、“浮躁、涣散”和群众关注的“急、难”等六大突出问题。机关效能建设涉及6053个机关部门、2353个具有行政管理职能的事业单位和1497个乡镇政府。据2005年对1.7万多人的问卷调查，认为机关效能建设取得阶段性成效的占92％，其中认为比较明显的占49％。推进机关效能建设的措施，从一个角度反映了浙江省地方政府与公众的良性互动。地方政府只有积极回应公众的需求，有效地履行自己的职责，才能拥有越来越高的社会认可，并得到公众的广泛信任。可以说，地方政府任何增进公共利益的举动，任何增加社会和公民效用的行为，都有利于提升自身的合法性。而在转型期创新地方政府模式，必将切实提高区域治理绩效，从而进一步汲取合法性资源、夯实合法性基础。
