●在改革开放伊始，纯粹的“合法”几乎意味着停滞和僵化。探索本身则是试错的过程，地方政府试对了，这种创新或许在事后被追认为合法化；假如试错了，必然承担政治上的风险，这种两难选择始终困扰着地方政府的改革。
●曾经很带普遍性的“先发展、后规范”理念，客观上忽略了提供即时公共物品的义务，并透支了下代与后任的发展权利。当一些地方政府以“发展中的问题”来遮蔽转型期的矛盾时，实际上把发展的成本后置了。
●地方政府改革势必是一场深刻的革命，是各种社会利益的重新分配与组合。仅仅寄希望于政府主动放权，实现自上而下的彻底变革是种奢望。从根本上说，是社会各个利益集团之间的权力结构和偏好结构，决定着整个社会制度变迁的方向。
●我们可以把一种“先进”制度在一个晚上照搬过来，但不可能同时复制他国、他域的文化，也无法在短期内改变长期积淀而成的潜规则。
第二节 当前地方政府之弊病
任何理性的变革都不是凭空产生的，必然是对当前体制不适应性的修补或再造。转型期的地方政府改革源自于对不断变化的行政环境之调适，而自身弊病决定了地方政府只能走创新之路，在改革中求证其价值与合法性。
一、关于地方政府职能
简单地说，政府职能就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和发挥的作用。各级地方政府都根据国家和社会发展的需要而承担相应职责。但是，地方政府职能有理想与现实之分。假如纯粹以理想的标准要求现实，人们必然对现实深感失望；反之，假如没有理想的标准作为参照，地方政府也会在现实中原地踏步，最终因迷失方向而失去自身的价值。
理想的政府职能是从学理上进行探讨的。从逻辑层面看，主要是回答政府为什么存在。英国思想家洛克、霍布斯虽然都从自然状态来论证政府的产生，但两者思路完全不同。洛克认为，人类最初生活的自然状态比较好，每个人都享有完整无缺的自由，但缺乏公共裁判者，致使权利不能保障。为了克服这一不完善性，就需要建立政府。相反，霍布斯并不赞成洛克的人类最初生活的自然状态。在他的眼中，人对人像狼一样。为了摆脱人人自危，就需要建立政府。
理想政府职能的另一个视角来自价值层面，即人们如何评价政府职能。这是一个关键问题，将直接影响政府的规模和职能限度。政府职能理论产生之后，早期最有影响的是自由主义理论。洛克认为，政府的权力是人民让与的，其权力只限于保护公民的财产、生命和健康，除此之外，政府再无其他权力。亚当.斯密认为，每个人在追求个人利益的过程中也有意无意地促进了公共利益，“他们被一只看不见的手引导着，去达到一个他无意追求的目的。虽然这并不是他有意要达到的目的，可是对社会来说并非不好。他追求自己的利益，常常能促进社会的利益，比有意这样去做更有效”。在亚当.斯密看来，市场机制下的自由放任最能促进经济发展，他极力反对政府对经济的干预。
20世纪的政府职能理论经历了市场失灵与凯恩斯主义、政府失灵与公共选择理论、公共行政危机与政府再造理论等阶段。凯恩斯从宏观经济运行的角度分析了市场机制的缺陷，提出需要政府财政措施来刺激消费和增加投资，以调节需求、消除失业和生产过剩。“这是唯一切实的办法，可以避免现行经济形态之全部毁灭。”然而到60、70年代，发达资本主义国家普遍出现“滞胀”现象，福利国家也暴露出不少问题，一批学者重新回归自由主义的立场。布坎南认为，政府与政治本身也具有各种缺陷，政府对干预市场的局限性主要体现为公共决策失误和低效率。在“看不见的手”无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也难构造“看得见的手”实现这一任务。随后，在世界范围兴起了新公共管理运动，人们在“实用主义”、“小政府”、“无缝隙政府”、“政府全面质量管理”、“突破官僚制”、“公共部门民营化”等思潮的影响下，开始了一轮全新的政府再造。“在20世纪大多数时期占支配地位的公共行政的传统模式开始转换为‘管理主义’或新公共管理的模式；与政府有关的官僚制理论正在被各种经济理论和市场规则所取代。”在理想的政府职能指导下，让我们来分析现实的地方政府职能。一般来说，政府主要有政治、经济和社会管理等方面的职能。尽管地方政府职能在不同时期有所侧重，但任何时期都不应对其他职能予以偏废。然而，从我国地方政府职能发展的历程来看，确实存在常因重视某一职能而偏废其他职能的现象。改革开放以前尤其是“文革”中，我国地方政府因过分强调政治职能而忽视经济、社会和文化职能。改革开放以来，地方政府将工作重心转移到经济建设上来，经济职能便成为侧重点。这是完全正确的，但在实践中一些地方政府却逐步变成了“经济政府”甚至“谋利政府”，职能“越位”和“缺位”并存的问题日益突出。应该看到，政府职能转变到经济建设上来，不是要地方政府直接参与经济，而是要从宏观上重视、指导和管理经济。当前地方政府的职能“越位”，表现为管了许多不该管、管不了也管不好的事，行政许可和审批事项过多，政企不分、政社不分的问题比较突出。有些地方政府领导还在直接干预企业的微观经济活动，热衷于帮企业跑项目、要贷款、搞销售、办会展，甚至包办代替企业的招商引资和投资决策。正如每一个人的精力和能力是有限的，地方政府的精力和能力也有极限。在某个领域介入过度了，在其他领域必然会有疏漏。地方政府的职能“缺位”，就表现为一些该管的事没有管或没有管好。比如，在市场监管方面不作为，提供的社会管理和公共服务不到位，尤其是对社会事业、社会保障、环境保护等领域投入不足。有些政府部门的职能转变，出现“口转心不转”、“形转实不转”或“明转暗不转”的情况。
“种了他人的田，荒了自己的地”是对当前地方政府职能错位现象的贴切反映。
二、关于地方政府层级
地方政府层级是由地方政府单位间的隶属关系形成的。层级结构体系的具体表现形式，就是由这种隶属关系构成的地方政府体系的层级数。地方政府层级的多少，最终取决于行政区划的确定。换言之，正是行政区的层次和范围，决定了地方政府管理的层级和幅度。
从历史发展的角度考察，政治因素在中国高层政区的演变中，一直发挥着主导作用。这里所指的高层政区即省级政区。我国自古以来主要有州、道（方镇）、路、行省四种高层政区。这些政区的设立和消亡，都是围绕中央集权与地方分权的政治关系展开的。州的设立，是东汉末年统治者为了镇压黄巾起义，由原来的监察区转化而来的。因州的区域太大，危害中央集权，所以导致魏晋南北朝陷入长期的割据。于是隋代及唐前期，大举并省州县，降州为郡，使我国行政区划进入二级制时代。至唐后期，为平定“安史之乱”，在原来州县二级制之上设立了新的一级行政区——道。
同样，由于道的设立，削弱了中央集权，导致我国历史上的又一次长期分裂。宋代取消道制，设立路制，中央集权得以强化，然而地方却处于极度分权或无权状态。虽然避免了地方割据，但长期积弱又无法抵御外敌入侵。元代降路为府、州，立行省制，作用也是镇抚地方而非牧民。另一方面，下层政区的设立，则主要是区域经济开发程度或生产力发展程度的反映，当然也有宗族和地缘因素。所谓百里一县，历代基本上按此标准设县。基层政区是统治者实施统治的最基层组织，其数目不宜频繁变更。
以浙江省的县级政区为例，从秦至今时间跨度2000多年，秦制县15个，三国吴时期置县44个，唐代置县59个，明朝置县75个，民国置县77个。到现今浙江省有县级行政区划单位90个，其中包括32个县级区、22个县级市、36个县。相对于全国州一级政区从东汉末年的13个增至魏晋南北朝的284个，甚至唐贞观年间的358个，县的数量自古以来是相对稳定的。
在通常情况下，对应于任一层次的行政区，都有一个本层级的地方政府。在地方行政体中，地方政府是由上级政府任命产生的，其隶属关系表现为上下之间的领导与被领导、指挥与被指挥的关系。在地方自治体中，地方政府与上级政府则并非行政意义上的上下指挥关系；但较高层级的单位，依据宪法或法律授权，应对低一级的单位行使法律监督。
地方政府的层级结构体系中有正式层级和准层级之分。由一级地方政府单位形成的层级是正式层级；由一级地方政府的派出机关在固定区域内代表派出它的地方政府执行一种或多种职责时形成的层级，是非正式层级，称为准层级。按照与中央政府和当地居民的关系，地方政府单位从层级上可分为三类：一是直接与当地居民发生关系，承担直接管理职责的，通常称为基层政府；二是直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督指挥的，称为最高层级地方政府；三是介于前述两者之间的地方政府，则是中层地方政府。当前中国地方政府层级存在多种体制，其中有两级制：直辖市—市辖区，如上海市—黄浦区；三级制：省（直辖市）—县（自治县、市辖区、县级市）—乡（镇），如海南省—澄迈县—乡、镇；四级制：省（自治区）—地级市（自治州）—县（自治县、市辖区、县级市）—乡（镇），如浙江省—台州市—仙居县—乡（镇）。此外，还存在省（自治区）与县（自治县、县级市）之间有一级行政分治区（地区、盟）的准四级制。假如以县级政府单位为统计标准，我国近90％的县处于四级制。
按照行政组织管理理论，层次越多，管理幅度就越小，管理链条就越长。尤其像中国这样一个人口众多、幅员辽阔的国家，如何设置合理的地方政府层级至关重要。我国《宪法》规定，地方政府层级主要以三级制为主，只是在较大的市和自治州才实行四级制。而从1982年推行市管县体制以后，我国地方政府实际上已变成以四级制为主。虽然当时推行市管县体制的主要出发点，是为了发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设的步伐。但是，由于市县都是一级相对独立的经济利益主体，一旦牵涉到利益关系，中心城市往往利用其有利的行政地位，以各种形式侵夺县的利益。例如，在执行分配计划时，市出于自身利益的考虑，对上级下达的资金、物资、土地利用等指标，往往采取中间截留的办法。特别是在市县经济实力比较接近的发达地区，两者之间的经济摩擦更加激烈，甚至引起关系紧张，对社会稳定产生不利的影响。同时还应看到，地方政府层级过多，不符合当今世界组织结构扁平化的趋势，导致上情难以及时准确下达，下情也难以.通无阻上传，不利于地方政府管理效能的提高。
三、关于地方政府机构
地方政府机构是各级地方政府及其所属的以办理行政事务为主要职责的独立组织的总称。按照帕金森定律，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，必然导致机构臃肿。究其原因，主要有两种动力：其一，官员需要补充的是下属而非对手；其二，官员彼此之间会制造出工作。100多年前，德国人瓦格纳经过考察若干国家公共支出的实际状况，也得出结论：进入工业化之后，公共部门在数量和比例上仍有一种内在的扩大趋势。这被称之为瓦格纳定理。
从世界范围来看，政府机构确实日益膨胀。1789年美国联邦政府成立初期，仅有陆军部、财政部和国务院3个部门，雇用文职人员351人，不到全国人口的1％；到20世纪70年代，美国政府的大小机构已近120个，文职人员达282万人。世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》也揭示了公共支出攀升的事实。以西方国家政府总支出占GDP的比重为例，1870年低于10％，1937年略高于20％，1980年超过40％，1995年则接近50％。中国的情况也是如此。据史料记载，西汉时期，全国人口5059万，官员7500人，官民之比为1∶7945；唐高宗时期，全国人口5822万，官员13465人，官民之比为1∶3927；元成宗时期，全国人口5881万，官员22500人，官民之比为1∶2613；清朝康熙时期，全国人口2459万，官员增至27000人，官民之比为1∶911。在新中国成立初期，一个财政供养人员还能对应600多人；而到了1994年，一个财政供养人员仅能对应30多人。毫无疑问，政府规模扩大在国内外都是一个共同面临的问题。
