江同乡会、商会与工会
——农民工组织功能及其构建
杨舸
摘要：加强和创新社会管理对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。创新社会管理是一项系统工程，更新观念是前提，社会协同是基础，建立机制是关键，源头治理是根本，城乡统筹是方向，干群和谐是保证，联通互动，标本兼治，社会才能实现善治、和谐、稳定。
关键词：创新；社会管理；和谐；稳定
胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，深刻阐述了加强和创新社会管理的重大意义，强调指出，加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期，推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。
温家宝总理在2011年的政府工作报告中用大段篇幅论述了加强和创新社会管理。要求强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局。以城乡社区为载体，以居民需求为导向，……实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。各级政府一定要把社会管理和公共服务摆到更加重要的位置，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。全国人大通过的“十二五”规划，用专门的章节规划社会管理。高层密集强调、规划、部署加强和创新社会管理，充分说明创新社会管理是社会转型期的一项重大课题。
一、社会管理内涵及主要任务
有了人类社会就产生了对其进行管理、服务、控制的活动。人们对社会的认识不同，对社会管理的认识也就各异。一般来说，对社会的认识有宏观、中观和微观之分。宏观的社会管理将人们全部的经济、政治、文化、社会活动纳入管理范畴；中观的社会管理是将经济活动之外的所有活动纳入管理的范畴；微观的社会管理就是“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”四位一体中的“社会建设”的组成部分。
我们现在所讲的社会管理属于第三层次。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上明确指出：加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。这已经明确社会管理属于社会建设的范畴，是社会建设的重要组成部分。
社会管理是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。（李培林，2011）社会管理包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等内容。在这七大基本内容中，“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险”是社会管理的主要任务，“保持稳定”是社会管理的目的，“促进社会公正”既是完成主要任务的价值准则也是社会管理的目标。社会公正就是要实现好维护好发展好最广大人民群众的根本利益，只有维护了最广大人民群众的合法权益，才能实现“保持社会稳定”的目的，才能使社会既有秩序又充满活力。
长期以来，党和政府在社会管理理论和实践方面不断探索，特别是党的十六大以来，在社会管理方面取得了重大成绩，积累了不少社会管理的宝贵经验，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局基本形成。
二、加强和创新社会管理的重要性和紧迫性
我国目前不仅处于发展的战略机遇期，也处于社会矛盾凸显期。
改革开放三十多年来，我国的社会结构发生了深刻变动。
首先是阶层结构的变化，由过去简单的工人、农民、知识分子等阶层，演变为现在的主要依据经济收入和社会声望划分的十几个阶层，阶层差别越来越大，《2011胡润财富报告》称中国大陆地区有96万千万富翁，其中亿万富豪6万；（《重庆日报》，2011）而2010年全国城市享受最低生活保障人数达2290万，月人均补助为164元；农村享受最低生活保障人数达5087万，月人均补助为62元。（唐钧，2011）不同的阶层有不同的利益诉求，不同阶层之间的利益矛盾日益突出。
其次是城乡结构的变化，1978年我国的城市化率为17.9%，2010年为47.5%，用32年的时间走过了西方国家100多年走过的城市化道路，数以亿计的农民进城务工经商，给社会管理带来新的考验和挑战。
再次是收入分配结构的变化，城乡之间、行业之间、地区之间的收入分配正在逐步拉大差距，2009年城乡居民收入差距为3.33倍，如果加上各种福利保障及其他公共服务，差距达到6倍。（李红梅，2011）从区域看，东西部地区城镇和农村居民收入差距较大，2009年浙江、贵州城镇人均可支配收入分别为24611元、12862.53元，农村居民人均纯收入分别为10007元、3000余元；从不同群体之间看，高收入阶层财富增长较快，中国已成为世界第二大奢侈品消费国，而另一方面，我国绝对贫困人口超过4000万，低收入群体还有2.7亿人。（中共中央宣传部理论局，2010）这种差距不仅制约了国内消费，也增加了人与人之间的不和谐因素。
最后是人口结构和家庭结构的变化，我国已经进入老龄化社会，老年人口增长的速度超过了新生人口的增长速度，进入婚期的独生子女面临着严峻的养老任务，而社会化养老又准备不足。社会结构的深刻变化要求加强和创新社会管理。
改革开放三十多年来，我国社会组织方式发生了深刻变化。一是不同所有制的经济组织共同发展，基本瓦解了过去的“单位”制，外资企业、合资企业、国有企业、个体企业等并存共荣；二是各种民间团体、行业协会、中介组织等大量存在，涵盖了经济、文化、社会各个方面，这些组织的存在，既使社会管理主体多元化，增加了社会活力，也对创新社会管理提出了新的要求。
改革开放三十多年来，我国社会正处在快速转型阶段，由计划经济转向市场经济，由农业社会转向工业和信息化社会，由封闭转向开放，正在由初步小康向全面小康迈进。社会快速转型，促进了经济发展，提高了人民生活水平，也带来了社会行为规范和价值理念的变化。许多旧的行为规范已经过时，但新的行为规范又没有建立起来，或者建立起来的行为规范还不够完善；改革开放以来，生活水平不断提高，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性增强，社会公众的民主法制意识越来越强，诸如表达权、知情权、参与权和监督权等，权利意识日渐增强，对社会公平正义的要求也越来越强烈，这对社会管理和服务都提出新的要求。人们的价值理念发生了深刻的变化，但与之相适应的道德和信用体系又明显滞后；信息化技术的广泛应用，虚拟社会与现实社会相互影响，既可以畅通民间表达渠道，也可以使个人矛盾群体化，使局部矛盾迅速放大，等等。
城市化加速期和不完全城市化的制度安排带来一系列社会问题。我国正处于城市化加速期，城市规模扩张与征用农地面积成正相关关系。有资料显示，1998年到2008年城市建成区面积增加了14915.74平方公里，同时这10年征地面积达到了14434.11平方公里，可见城市建成区面积的增加与征地面积的增加是同步的。我国目前人均占有耕地数量为0.8亩（发达地区人均耕地低于0.7亩），也就是说每征收1亩耕地，就大约会产生1.5个失地农民。据此计算，1987年到2000年期间，因为非农建设占用耕地导致失地的农民约有5000万人。预计2001年到2030年，将新增失地农民8000万人，这样到2030年我国失地农民总数可能超过1.3亿。（杜曦，2011）我国政府已经出台了被征地农民的补偿政策，但并没有从根本上解决他们的就业和社会保障，失地农民成了没有土地、没有职业、没有社会保障的“三无”农民，大量失地农民的存在给社会管理提出了严峻的挑战。
城市规模快速扩张过程中，将一些农村居民点包容进城市建成区，形成了与城市社区迥然相异的“城中村”。由于种种原因，城市在规模快速扩张的过程中，只管土地的征用和扩张，没有对“城中村”融入城市作出符合规律的制度安排，造成了城市中的“二元结构”，造成了城中村与城市社区的隔阂；由于管理的疏漏，城中村没有规划地建造了大量房屋，而这些房屋大多出租给进城的流动人口，在城中村的流动人口基本处于管理“真空”中，是加强和创新社会管理必须面临的一个课题。
我国目前实行的是不完全城市化制度安排，将在城镇居住六个月以上的人口统计为常住人口，即计算为城市化率，而常住人口并没有实现市民化，他们户籍在农村，农村有耕地，每年往返于城乡之间。“新增城市人口中‘非户籍’或‘非市民’人口所占的比例越来越大。人口可以划分为城市人口和农村人口，或者非城市人口。城镇人口占总人口的46.6%，非农业户口占全人口的33%，剩下这些人口是14%，根据我们的估计，这样的人口大概有1.82亿，相当于总体户籍人口的30%左右。看看沿海城市，比如说长三角地区跟珠三角地区，准城市人口占城市人口的比例还要更高，在深圳，总人口有1200多万，户籍人口只有200万。”（左学金，2010）不完全城市化在城乡都造成了严重的社会问题。在城市，进城农民工享受不到城市职工的同等待遇，社会保障要么不能正常享受，要么不能正常转移接续；工资低于城镇职工，拖欠工资的事情时有发生；不能享受城市保障性住房政策，无法真正融入城市。在农村，存在大量留守儿童、留守妇女和留守老人：数以千万计的留守儿童，长期得不到父母的关爱，生理和心理得不到正常发育成长，对农村长远发展将产生严重的不良影响；数以千万计的留守妇女，不仅在承担体力劳动的重负，要一人操持本该夫妇共同操持的家务，还要在生理需求旺盛的年龄段承受独守空房的寂寞，目前相当多的农村人身侵害案件的受害对象是留守妇女；数以千万计的留守老人，在本该儿孙绕膝颐养天年的年龄，不仅要承受独自养老的孤独，还要承担一定的农田耕作和隔代抚养孙辈的责任。不完全城市化带来的社会问题对加强和创新社会管理提出了新要求。
当前，我国正处在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化和各种社会矛盾交织出现的历史时期，新时期对加强和创新社会管理提出了新要求，我们必须清醒认识到加强和创新社会管理的重要性和紧迫性。
三、联通互动，标本兼治，创新社会管理
加强和创新社会管理是时代的要求。社会建设与经济建设的关系一般分为三个阶段：第一阶段（人均GDP1000美元以下），以经济建设为主，通过经济建设为社会建设打下物质基础；第二阶段（人均GDP1000~3000美元），经济建设与社会建设并重阶段；第三阶段（人均GDP3000美元以上），在经济建设有了相当基础，即进入工业化中期后，应以社会建设为重，促进经济与社会协调发展。2010年我国人均GDP已经超过4000美元，进入了一个新的发展时期，必须加快社会建设，创新社会管理。
总的来看，当前我国的社会管理还没有完全摆脱传统计划经济体制下的社会管理模式。在思想观念上，重视经济建设，认为只要经济发展了社会管理问题就自然解决了；在管理主体上，突出政府的单一作用，对多元参与缺乏足够的认识；在管理方式上，强调管制控制，轻视甚至忽略协商协调；在管理环节上，不能做到事前预警源头治理，总是事后处置忙于应付；在管理手段上，习惯行政手段，不熟悉不习惯法治规范和道德自律。这些与和谐社会建设是不相适应的，创新社会管理具有十分重要的意义。
创新社会管理是一项系统工程，必须从更新观念、社会协同、建立机制、源头治理、城乡统筹、干群和谐等几个方面联通互动，标本兼治，社会才能实现善治、和谐、稳定。
